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新常态下的财政政策思路与方向

  

0145月,习近平总书记在河南考察时指出:“我国发展仍处于重要战略机遇期,我们要增强信心,从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。”作为研究者,我们需要理解所谓“新常态”的内涵,就其运行特征进行判断,从而把握好政策优化的方向和要领。

对新常态的理解

何谓新常态?《经济日报》评论员文章认为,新常态之“新”,意味着不同以往;新常态之“常”,意味着相对稳定。因此,中央以“新常态”一词作为对当前经济形势的特征判断,并且以战略高度来提出,表明了中央对目前经济增长所处阶段的变化规律的深刻认识,并且这样的认识也将对未来中长期的宏观政策选择产生方向性和决定性的重大影响。这一分析有其见地,但还留下了进一步具体化、指标化把握“新常态”特征的讨论空间。笔者认为,对决策层的“新常态”这一概念表述,关于其基本内涵的判断在于我国当前和未来一段时期所面临的经济运行状态的阶段性改变,即从原来的状态向一种新的相对稳定的常态的转变,尽管经济增长速度不是其唯一的表征,但首先需要对应到的,还是关于我国潜在经济增长率“下台阶”的问题。在过去的30年中,我国年均 GDP 增长率这一龙头指标处于9.8%左右的高水平,邓小平“南方谈话”后的20余年,则在10%以上,而目前国内外学者大多认为这一高增长速度不可能再维持下去,很可能要下降到相对较低的区间。但关于这个新的增长速度区间的量值,目前还没有形成一个基本的共识。这里笔者并不打算直接对未来“新常态”下的具体增长速度区间进行判断,但需要指出的是,在“新常态”概念下我国经济运行下一阶段的表现,可以认为是要完成一个以增长速度指标为代表的运行态势的探底过程。关于这一探底过程中我国所面临的现实状态,中央已经有了“三期叠加”(经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期)的提法。笔者认为,在“三期叠加”之上,更需要注意到的是“改革攻坚克难的推进期”这一重叠加。这意味着在正确处理和对待目前的探底过程中,将过去的状态与相对稳定的新常态衔接时,我们能够选择的最关键变量即为制度供给变量。选择制度供给变量伴随着打造经济升级版的一系列努力,即优化结构、提高质量,“稳增长、促改革、调结构、惠民生”。其中的“促改革”,无疑是值得执政管理者看重、选择和把文章做足的关键事项。如果能够处理好“促改革”的问题,就将有望相对顺利地趋稳,并通过结合调动各种上行因素来对冲下行因素的努力,完成一个“蓄势”的阶段,进而迈入一个尽可能长期的次高经济增长速度而更高经济质量的“升级版”平台。笔者认为,我国应当有望在改革取得实质性进展的情况下,于7%以上的经济增长速度区间运行相当长的一个时期。这主要基于以下的分析认识:现阶段我国在城镇化和老龄化等大的演进趋势面前,未来经济增长所具有的潜力、活力的释放空间依旧是清晰可见的。主要包括新型城镇化的发展空间,实体经济技改换代空间,基础设施多轮升级空间,服务业成为长期增长新引擎的空间,与科技、信息等因素结合的农业现代化空间,环保产业应运而起的增长和支撑作用空间,地区间的梯度推移空间,消费占比低的调整和人均收入增长空间,以巨额外汇储备支持“走出去”的对外投资空间等等。但所有这些空间的打开、潜力的释放,莫不需要以改革来“激活”,以制度供给来放大“乘数”效应。因此,我国在人口红利消失、劳动力成本上升、常规投资活动边际收益下降的过程中,依然具备了通过改革释放制度供给红利的巨大潜力。通过改革来放松供给约束,以制度供给来激活供给潜力,是目前最值得争取的未来增长前景。通过改革来达到经济增长“趋稳”、“蓄势”,把“新常态”和需要调动的“新动力”以及在认识上特别需要强调的“新供给”有机结合,应是使我国未来进入长期次高增长速度区间状态的最重要着眼点。

走向新常态中的宏观调控亮点

在新常态下,我国的宏观调控管理政策也需要从思路上调整。当前,在维持积极的财政政策和稳健的货币政策不变的同时,宏现调控总体贯彻了“相机抉择”原则。 2014 年被称为“全面改革元年”,宏观经济运行状态的调控具有为全面改革的展开提供条件配套的特殊意义。客观地看,2014 年一至三季度我国宏观调控的特色和亮点,有如下四个方面:一是一以贯之地体现了“让市场充分起作用”、加快发展方式转变、打造经济升级版的调控理念。即使是在年初经济下行压力较明显、市场预期较悲观、甚至境外新一轮“中国经济崩溃论”抬头的情况下,宏观决策层仍然明确地给出信息:只要经济运行处在可接受的区间之内,政府决不启动大规模经济刺激方案。这清晰宣示了“使市场充分起作用”的空间,而市场竞争中的“优胜劣汰”,正是挤压、排解过剩和落后产能、促使企业和产品升级换代的有效压力与动力机制。二是在维持积极财政政策和稳健货币政策枢架不变的同时,成功地贯彻宏观调控的“相机抉择”原则,以所谓“微刺激”有效推进了“稳增长”,并提振了市场信心。从宏观运行状态的“区问掌握”出发,决策层在认为无需对财政、货币两大宏观政策“积极一稳健”搭配这一基本框架和各自定位作出调整的同时,审时度势、灵活运用了经济调控理论的“相机抉择”原则,在政府投资安排、财政支出重点和支出进度、货币政策力度和定向等方面作出了一些必要的“稳增长”举措,被舆论界称之为“微刺激”,动作虽“微”,但有理、有利、有节,效果已经有较好显现,市场氛围也随之有所改善和提振。三是在宏观调控中鲜明地运用“供给管理”方式和手段,注重区别对待,突出重点,强调结构优化,兼顾一般。在所谓“微刺激”的投资事项上,通过适当对高铁工程、棚户区改造和保障房建设项目、农村水利设施项目等作出重点支持,既能对经济运行起到适当的景气提升作用,又能产生改善民生、支持城乡基础设施升级并培育经济社会长期发展后劲等方面的综合效应;在财政“结构性减税”事项上,特别注重对于中小微企业的减税支持,既有利于鼓励“草根创业”和民间资本释放潜力活力,又有助于增加就业,改善民生“雪中送炭”式扶助低端;对部分行业和特定领域实施加速折旧,实质也是通过税收饶让区别对待优化结构;在货币政策几轮适当掌握的“定向降准”中,颇具中国特色地把存款准备金率这一总量调节型政策工具加以结构化运用,支持“三农”、小微企业等“弱势”领域。这些都使宏观调控在供给侧的“有效供给”机制得到与“需求管理”相结合的较好发挥。四是把宏观调控与深化改革有机结合,把短期与中长期目标有效衔接。在调控中,坚定地实施减少行政审批、简化企业工商注册程序、压缩政府“三公经费”等行政成本、扩展“营改增”改革的行业覆盖面、推进反腐廉政建设、进行上海自贸区“先行先试”等改革举措,并为财税配套改革、公车制度改革等作了很好铺垫,体现了在宏观调控中把短期状态掌握与中长期“攻坚克难”配套改革过程衔接起来、寓调控于改革的全局协调和长远追求。建议有关部门总结把“需求管理”与“供给管理”有效结合起来、更多注重“在供给端发力”的成功经验,进一步跟踪国民经济运行动态并前瞻性地考虑政策储备与项目储备,在全面深化改革进程中,使宏观调控更好地体现“国家治理现代化”的取向和“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的功能与效应。

新常态下财政与货币政策的优化

新常态下的财政、货币政策,必须立足于服务全局,努力促进国民经济运行的基本稳定与质量提高,并在加快发展方式转变中把短期的、年度的调控与中长期实现“五位一体”全面改革目标衔接起来。财政、货币两大政策的优化,至少需考虑把握好如下要点:

一是两大政策协调搭配的框架要坚定不移地贯彻“使市场充分起作用”的调控哲理。只要宏观经济运行状态处在可接受的区间之内,决不贸然启动财政、货币两大政策的“双松”搭配。目前以积极财政政策与稳健货币政策来作“一松一紧”的搭配,总体上适应新常态进入期的调控需要,有利于在景气水平、就业率水平可接受的底线上,让市场更好地发挥“优胜劣汰”、调整结构的资源配置决定性作用,加快发展方式转变。只要经济运行不出现可能穿破底线的重大特征变化,对此不轻易改变。

二是两大政策在总量调控与结构调控、需求管理与供给管理互有侧重、优势互补的同时,总体上需更多考虑强化与优化“供给侧管理”。货币政策的调节通常带有总量调节特征,而财政政策在配合、策应货币政策时,理应把现阶段的总量扩张(以赤字规模和举债安排为代表)与明确的“区别对待”结构导向政策相结合,突出重点,兼顾其他,以财税政策手段倾斜支持“三农”、社保、小微企业、科教创新、教育文化、战略性新兴产业等领域。另外,货币政策方面“定向降准”等把总量型政策工具结构性运用的操作,也值得及时总结经验,加入“供给管理”的区别对待式政策组合。以财政、金融相互协调机制支持的政策性金融和开发性金融的发展,亦需放入“供给管理”框架充分发挥作用。更好地在供给侧发力,有助于结合我国国情与特定发展阶段,在新常态下把保障房建设、小微企业创业、环保产业发展、重大项目建设等一系列重要事项做好、做实。

三是两大政策的设计与运作必须积极有效地服务于、配合于推进财税、金融等方面改革的展开和深化。财政改革作为“全面改革元年”率先启动的重头戏,将在预算管理、税制改革和中央地方体制关系三大方面推出一系列举措,也将在财政信息透明度、跨年度预算编制、资金绩效提升、转移支付、地方债务、具体税种改革和中央地方分配关系等方面产生众多与新制度供给相匹配的新政策供给需求。金融改革的一些重要事项,如存款保险制和中小金融机构兴办、人民币“走出去”与汇率机制的优化,特别是关键性的利率市场化改革等,亦都提上议程,需要政策配合。两大政策还要在深化改革中于国债发行、公开市场操作、国库现金管理等“结合部”方面创新机制。以财政政策为主支持公车改革、司法改革、资源产品价格改革等等,亦是无法回避的重要任务。政策的设计和优化,需要服务改革、寓于改革。

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