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对我市统筹社会救助资源问题的思考

  

对我市统筹社会救助资源问题的思考

 

李安蕊

 

社会救助是指国家和社会通过立法在公民不能维持最低限度的生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度,是社会保障的最后一道防护线和安全网。近年来,我市不断健全和完善社会救助体系,形成以城乡低保、城乡医疗救助、农村五保、救灾、临时救助等救助为主体,集住房保障、教育救助、就业救助等政策为一体的社会保障体系,在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面起到了积极的作用。但附属低保的社会福利、社会救助制度碎片化等因素也制约着我市社会救助工作的健康发展。通过开展调研,对我市统筹社会救助资源问题提出以下对策和建议。

一、目前我市社会救助工作开展情况及取得的成效

近年来,我市社会救助工作在市委、市政府的正确领导下,在省财政部厅的大力支持以及民政部门的全力配合下,全市各级财政积极调整财政支出结构,不断加大救助资金投入,在各项社会救助的制度建设、经费保障、规范救助资金管理及加强绩效评价等方面做了大量的工作,建立和完善了我市的社会救助体系,保障了城乡困难群众的基本生活和基本医疗服务,各项社会救助工作取得了较大的成效。

(一)积极贯彻落实《社会救助暂行办法》

为贯彻落实《社会救助暂行办法》,20144月,我市召开了由14个相关单位参加的贯彻落实《社会救助暂行办法》电视电话会议,就贯彻落实《社会救助暂行办法》进行了动员和部署;6月,印发了《晋中市人民政府办公厅关于建立晋中市社会救助工作联席会议制度的通知》(市政办发〔201443号),建立了由民政、财政、人社、住建、卫生等14个相关单位组成的社会救助工作联席会议制度,统筹推进全市社会救助体系建设。同时,我市积极探索“救急难”试点工作,出台了《晋中市“救急难”工作试点实施方案(试行)》,确定介休市、左权县为我市“救急难”工作试点,开展“一门受理、协同办理”的服务平台试点,及时总结试点经验,形成可复制、可推广的经验做法。

 

(二)社会救助标准进一步提高

一是20132014年我市连续两次提高城乡最低生活保障标准。2014年我市城乡低保标准每人每月分别提高25元、22元。提标后,全市城乡低保平均保障标准达到每人每月389元、203元,较上年分别提高了8.7%13.4%2014年,我市共有城市低保对象20385户,41748人,占非农人口的3.2%,累计发放补助金13172.1万元,月人均补助235元;农村低保对象76869户,91093人,占农业人口总数的4.2%,累计发放补助金17582.1万元,月人均补差142元。

今年我市将继续提高城乡低保保障标准,3月份,由市民政、财政等四部门已联合向市政府上报了《关于调整城乡居民最低生活保障的请示》,待市政府批复后予以执行。

二是2013年、2014年我市连续两次提高农村五保供养补助标准。2014年我市的农村五保分散供养和集中供养标准每人每年分别提高330元、500元,较上年分别提高了13.3%,全市农村五保分散供养和集中供养标准最低达到2830元和4300元。市级财政足额列入年度财政预算,并及时落实到位。两年落实配套资金1268.76万元。2014年支出5406万元,保障了全市18194人农村五保供养对象的基本生活。全市共有农村五保对象达到18135户,18194人,其中分散供养15897人,集中供养2297人,集中供养率12.6%。农村敬老院53所,其中县办9所,乡镇办43所,民办1所,敬老院床位数3953张,集中供养能力达到21.7%

(三)进一步完善社会救助管理制度

2013年在全市启动实施临时救助制度,制定出台了《晋中市城乡困难群众临时救助实施办法》;2014年制定《晋中市关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》,并以市政府文件下发;制定了《晋中市城乡最低生活保障资金管理办法》,进一步规范城乡低保资金管理;配合相关部门制定了《晋中市低收入家庭认定办法》和《晋中市城乡居民家庭经济状况核对实施办法》,并以市政府文件下发。以上政策的制定,为进一步规范和完善社会救助资金管理提供政策保障。

(四)不断加大社会救助资金财政投入

2014年市级财政共安排城乡低保、城乡医疗救助、五保供养、临时救助资金、自然灾害生活救助、教育救助、重度残疾人“两补”预算3690万元,用于保障各类救助对象的生活困难等。全市下拨各类城乡救助资金53893.05万元,其中:城乡低保32182万元、城乡医疗救助4881万元、五保供养5406万元、临时救助资金1543.95万元、自然灾害生活救助补助2671万元、疾病应急救助142万元、教育救助6696.05万元。教育救助包括农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助、高职、中职助学金奖学金、普通高中助学金、学前教育资金。另外解决专项经费250万元,支持城乡居民家庭经济状况核对信息系统建设;2015年市级解决市核对中心业务经费5万元、2014年下达各县(区、市)城乡低保工作经费30万元(2015年安排35万元),支持各项社会救助工作的进一步开展。

(五)整合城乡医疗救助制度

 按照财政部民政部关于印发《城乡救助医疗基金管理办法》的通知(财社【2013217号)精神,对我市现行的城市医疗救助制度和农村医疗救助制度进行了整合,统一要求在社会保障基金财政专户设置城乡医疗救助基金专账统一管理,单独核算。2014年,全市城乡医疗共救助165787人次,其中直接救助18018人次,资助参加居民医保42355人次,资助参加新农合105414人次。共发放医疗救助资金6018.8万元,其中直接救助资金4777元,资助参保资金347.4万元,资助参合资金894.4万元。

(六)加强社会救助资金绩效评价

积极开展城乡低保、五保供养资金的绩效评价工作。在2013年制定《晋中市农村五保供养资金绩效评价实施办法》,开展农村五保供养资金绩效评价工作的基础上,2014年我市制定了《晋中市城乡低保资金绩效评价实施办法》,委托中介机构对全市各县(区、市)城乡低保、五保供养资金进行绩效评价。通过绩效评价,进一步提升资金使用绩效,提高资金管理和服务水平。

(七)建立全市重度残疾人护理补贴和贫困残疾人生活补贴制度

在现有的城乡低保、城乡医疗救助、农村五保救助、临时救助制度的基础上,为有效缓解重度残疾人和贫困残疾人生活困难,会同市残联制定了《晋中市重度残疾人护理补贴和贫困残疾人生活补贴实施细则》,进一步健全完善了我市城乡社会救助体系,落实了全市重度残疾人和贫困残疾人生活或护理补贴政策,按每人每年480元进行补助,拨付 “两补”资金295.3万元,解决全市9220名重度和贫困残疾人的生活困难问题。

二、目前我市统筹社会救助中存在的问题及对策建议

 

《社会救助暂行办法》的贯彻落实和社会救助标准的适时提高,有效保障了我市城乡困难群众基本生活,但是在实践中,附属低保的社会福利、社会救助碎片化等因素也制约着我市社会救助工作的健康发展。

(一)关于低保福利捆绑

最低生活保障制度作为“最后一道安全网”,有效保障了困难群众的基本生活问题。而住房、医疗、就业、教育等各项相关配套政策的实施,使“低保户”不仅可以定期领取到“低保金”,还享有申请廉租房、经适房、看病就医、助学、助残等一系列的优先、优惠或补助政策,甚至连生活用电、冬季取暖、有线电视、殡葬费用等都有减免。随着社会救助体系的不断完善,对低保对象全方位的救助,确有必要,也值得肯定。但在实施住房、医疗、就业、教育等方面的配套救助制度或用电、有线电视等优惠政策时,为了降低成本和便于操作,专项救助往往只是简单地与低保挂钩。处于低保边缘的困难群体在面临同样的问题时得不到相同的救助或者救助的力度有限,他们的实际生活水平往往还低于低保对象,这样形成了有了低保,什么救助政策都能享受的状况。“低保户”的含金量非常高。

一是导致低保对象“退出难”,甚至出现“养懒汉”现象。一些低保户在收入增长、生活改善后仍不愿退出低保;少数低保户尽管身体、智力等方面都很正常,仍热衷于吃低保而不愿主动就业,导致一批有劳动能力的低保对象对低保及其附属福利产生依赖,就业意愿明显不足。低保配套政策的负激励效应,使部分家庭出现“就业不如吃低保”的情况,给低保动态管理造成很大的压力。

二是在低保对象审核审批过程中,违规违纪行为多由垂涎捆绑低保的社会救助项目诱发,这些行为往往不是为了每月二三百元的低保金,而是看中了低保户在住房、就医、就学等方面可享受的救助,如果失去低保资格,就会自动失去这些利益。这种现象虽属个别,但影响恶劣。

三是引发低保边缘群体的心理不平衡。低保边缘户的生活水平可能只是略高于低保标准,但无法享受低保户能享受的各种优惠政策,可能引发心理不平衡,影响社会和谐。

针对以上问题,提出以下建议:一是建议附属低保的专项社会救助由相关救助部门设定申请家庭的收入、财产具体资格条件,而不是以是否为低保户作为准入与否的门槛。申请专项社会救助的家庭,其经济状况由民政部门进行核查比对,并将核查比对结果反馈专项社会救助部门后,由专项社会救助部门审批是否纳入救助范围。二是推行“等值”公益服务制度、弘扬独立向上诚实的价值理念。打破少数低保户依赖性生活的价值观。在向低保户提供最低保障的同时,应严格规定享受低保人员须向社会或所在社区提供与低保金大体“等值”的公益服务,避免产生长期的福利依赖者。三是创新低保与就业救助、能力提升的协同推进机制。低保福利捆绑政策助长了一部分低保户的懒惰心理,因此,在救助政策的制定中,要更加强调注重救助对象个体能力的增长,把更多的救助资金用于发展和促进就业上,提高促进低保户就业的扶持力度,通过政策的支持和途径引导,进一步提升工作能力,促进低保对象再就业。四是要完善低保救助对象就业后低保渐退机制。除对有劳动能力的低保对象实行严格的定时复核制度外,可以采取限定获得低保时限、逐年减少救助金额、限定参加义务劳动等政策措施,减少劳动人口对低保救助的依赖。

(二)关于社会救助制度碎片化

现阶段,我市的社会救助制度主要分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8类,《社会救助暂行办法》规定,县级以上地方人民政府民政、卫计、教育、住建、人社等部门,按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。其中最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助5类由民政部门负责(其中的医疗保险又由人社、卫计部门负责);教育救助由教育部门负责;住房救助由住建部门负责;就业救助由人社部门负责。《社会救助暂行办法》从行政法规上确立了社会救助的地位作用、基本原则、主体责任、制度安排、基本程序等,既为保障公民基本生活、维护公民基本生存权益提供了法制保障,也为政府各部门依法救助和社会力量有序参与社会救助提供了法律依据,明确了行为规范。但是,社会救助工作分散在各个部门,各自为政的局面并没有根本改观,一是由于政策分散在各个救助管理部门间,求助对象上门咨询政策时,各部门“各自为政”导致群众求助需求与救助管理部门之间的信息不对称;二是求助人员到基层申请,而基层工作人员数量少,承担业务量大,很难对各项社会救助政策都全部精通,不能将相关的救助政策整合在一起,很难给出合理的建议和意见,从而影响了救助帮扶政策的贯彻落实,导致求助无门的现象发

 

生,更严重的就产生了冲击社会道德底线的事件发生。三是由于社会救助的对象、标准、程序、目标等诸多信息难以有效衔接,多头救助、遗漏救助、重复救助等现象不可避免,“托底线、救急难、可持续”的救助原则也受到了冲击和影响,大大降低了政府的公信力。实现社会救助从点状救助到网状救助,需要建立完善以下三个机制:

一是加强统筹协调机制。建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。通过这个协调机制,既分类执行好各项救助制度,同时又有利于统筹各类制度的发展和相互衔接,有机配合,发挥作用。通过部门间的沟通协调,形成强大的救助合力,从而提高救助综合效益。

二是建立信息资源共享机制。成立各级居民家庭经济状况核对机构,加快建设分类别、跨部门、多层次的社会救助家庭经济状况核对机制,变各类“信息孤岛”为“一体化信息库”,不断强化核对合力、增强核对实效,最终实现社会救助信息互联互通,资源共享。这样在审核认定救助对象上就会提高效能、降低成本,提高准确率,避免遗漏救助、重复救助等现象。

 三是规范“一门受理、协同办理”机制。建议由乡镇人民政府(街道办事处)建立统一受理社会救助申请的窗口,明确专人负责受理和转办救助申请事项,为遭遇急难问题的群众提供“绿色通道”。同时完善部门间分办、转接流程,及时受理、转办救助申请事项,及时告知或公开转办进度,实现救助申请人与相关救助部门高效对接,解决困难群众求助渠道不畅问题,打通社会救助的最后“一公里”,实现社会救助对象求助有门、受助及时。

() 财政部门在统筹社会救助资源工作方面的困难和建议

目前财政部门在统筹社会救助资源工作方面主要存在以下问题:一是救助资金供给与救助需求不相适应。财政投入与社会救助事业发展需求之间存在较大差距。刚性的救助配套资金需求越来越大,给“吃饭型”财政带来巨大的支出压力。二是社会筹资渠道不畅,社会救助工作过多地集中在政府部门,社会力量作用尚未得到充分的发挥,社会慈善事业、经常性的社会捐赠活动还未形成规模。三是在统筹社会救助资源工作上存在体制机制性障碍。社会救助工作由多个职能部门承担,综合救助能力薄弱。实施救助中存在各自为政,信息

 不共享,不可避免造成漏救或重复救助现象。

针对以上问题,提出以下建议:

1、加大各级财政投入力度、统筹整合现有的各种救助资金。

2、多途径筹集社会救助资金,完善经常性社会捐赠体系,积极引导社会力量参与。目前社会救助主要以各级财政预算安排资金为主,社会力量发挥职能不够。建议尽快出台具体政策,鼓励、支持、引导社会力量广泛参与社会救助,发挥社会力量在发现及时、方式灵活、多样化救助、个性化救助等方面的优势,形成社会救助与政府救助的有效衔接。一是鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式,参与社会救助;二是明确社会力量参与社会救助,可以按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策;三是规定将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买服务;四是建立社会力量参与社会救助的机制和渠道。通过充分发挥村(居)民委员会、社区服务机构和驻村(居)干部的作用,动员社会工作者、社区志愿者等社会力量,及时发现困难对象,并帮助他们依法申请、及时受助。

 3、建立和健全社会救助工作协调机制,最终实现所有社会救助事务通过一个服务体系审批,所有社会救助资源实行“一口子进出”,形成规范有序、集约高效、顺畅便捷的社会救助运行新机制。

(四)关于社会救助领域政府间事权和支出责任划分

由于政府职能界定不合理,事权和支出责任不明确,政府活动出现了一定程度的程序颠倒,对经济社会协调发展及宏观经济稳定造成了一定的不利影响。中央与地方各级政府之间职能错位,财权和财力集中而事权逐步下移,地方政府尤其是县乡政府事权过重、支出责任与收入能力不匹配,不仅导致基本公共服务提供不足、县乡财政困难,也对经济增长方式转变、城乡协调发展以及资源环境造成了一定的不利影响。

对完善事权和支出责任划分,提出以下建议:

1、应加快制定“三个清单”:一是制定政府职能清单。要明晰政府职能范围,合理界定政府与市场、社会及不同层级政府之间的关系。二是制定财政供给清单。更加科学、清晰地界定财政支出和政策调控覆盖范围,优化支出结构,转变支持经济社会发展的方向、重心和投入方式,解决公共服务“越位”、“缺位”和“错位”的问题。

是省市县政府事权与支出责任清单。充分考虑公共事务的受益范围、信息复杂性和不对称性以及激励相容性,合理划分省市县事权和支出责任范围。进一步完善省以下财政体制。重点是要进一步完善省以下转移支付制度,确保事权和财力匹配;进一步理顺省以下收入划分。加快研究建立地方税体系,培育地方主体税种。

   2、加大上级财政转移支付力度。随着社会救助体系健全完善,社会救助项目的增多,城乡低保、农村五保、城乡医疗救助、临时救助等每项社会救助都需要地方财政予以配套,而我市市县两级财力有限,很难充分履行筹资责任,建议上级财政加大转移支付支持。

(五)关于推进社会救助领域政府购买服务工作

鉴于目前,国家、省尚未出台有关推进社会救助领域政府购买服务工作的指导意见,我市也未开展社会救助领域政府购买服务工作。建议国家、省尽快制定出台社会救助领域开展政府购买服务工作的指导意见,指导各地加快推进和落实社会救助领域开展政府购买服务工作。

三、2013-2014年临时救助资金筹集使用管理情况、存在问题及工作建议

 为进一步完善我市的城乡社会救助体系,有效缓解城乡困难群众的突发性、临时性生活困难,按照省民政厅、省财政厅《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》(晋民发【2012114号)文件要求,20134月,我市出台了《晋中市城乡困难群众临时救助实施办法》(市民发〔201329号),在全市全面启动实施临时救助制度。

(一)救助资金的管理使用情况

临时救助资金筹集以财政投入为主,社会捐赠为辅。市、县两级财政以辖区内总人口数,分别按不低于0.5/.年、3/.的标准列入年度财政预算。两年来,市县两级财政不断加大投入,积极落实临时救助资金,尤其是市级财政在财力十分困难的情况下足额落实配套资金,并列入年度财政预算。2013年全市共筹集临时救助资金672.4万元,其中:财政安排429.3万元(省财政97万元、市财政164.3万元、县财政168万元)、社会捐赠132.8万元、其他资金110.3万元,支出临时救助资金 245.74万元,救助8850人次,人均救助278元,年末结余426.66万元。2014年全市共筹集临时救助资金1551.95万元,其中:财政安排1543.95万元(中央764万元、省财政87万元、市财政164万元、县财政528.95万元)、社会捐赠8万元,支出临时救助资金918.25万元,救助家庭共9970户,其中城市家庭共2123户,农村家庭共7847户。救助对象16973人次,人均救助541元,年末结余1060.36万元。及时解决了群众的突发性、临时性生活困难,维护了社会稳定。各县(区、市)临时救助资金全部实行专帐管理,专款专用。为杜绝在发放临时救助资金时出现挤占、挪用等现象,各地在发放临时救助资金时,由被救助对象直接领取或打卡发放,保证临时救助资金安全运行。

(二)运行中存在的问题

临时救助制度运行两年来,虽有效地解决了群众的突发性、临时性生活困难,但仍不乏存在许多问题。一是我市的临时救助制度虽已建立,但救助的标准还比较低,救助覆盖范围比较小,加之困难群众的自救能力比较差,解决不了实质性问题;二是县级配套资金不能及时足额到位。救助资金大多依靠上级补助,救助办法虽明确县级财政以辖区内总人口数,按不低于3/.的标准列入年度财政预算,但由于缺乏刚性约束,加之近几年各县财力困难的状况,配套资金到位情况不是很好。三是各县(区、市)救助工作进展情况不平衡。2014年各县(区、市)虽已全部实施临时救助制度,但存在支出数小,支出不达进度,年底结余大量资金的问题,临时救助资金救急难的效应未得到充分发挥。

(三)下步工作的建议

针对以上问题,结合《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》(国发【201447)和《山西省人民政府关于进一步健全完善临时救助制度的通知》(晋政发【20153号)文件,近期我市相关部门已拟定《关于进一步健全完善临时救助制度的实施意见》,报请市政府批准后下发各县执行,对临时救助的对象范围、救助标准和方式、救助申请的受理和审核审批以及资金的筹集和管理监督进行进一步规范。另外加强资金使用和管理情况的监督检查,积极开展临时救助资金绩效评价,将有限的资金发挥更大的绩效。

 

(作者单位:晋中市财政局)

 

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