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认真贯彻新预算法  确实加强预算管理

  

杨秋祥     

 

“法者,天下之公器”。预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律,是财政领域的基本法律制度,素有“经济宪法”之称。2014831,预算法完成了20年来的首次大修,定于201511施行。新预算法汇集了近年来我国财税改革发展的成功经验,充分体现了财税体制改革的总体要求,标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

预算管理制度改革作为财税体制改革的基础和重点内容,随着2015 年以来新预算法的执行,按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署,我市坚持先行先试、锐意创新,进行了一系列探索和实践,为2016年基本完成深化财税体制改革工作任务奠定了坚实基础。

一、抓贯彻、开启全民学法新氛围

财政是国家治理的基础和重要支柱,牢固树立依法治

 

国理念,学习好新预算法,抓好新预算法落实,推进预算管理科学化、民主化、法治化,是贯彻落实四中全会精神的具体体现,也是当前我市财政经济工作的一项重要任务。

从晋中财政工作实际出发,为贯彻落实好新预算法,我们着重抓好了几方面工作:

一是坚持自学与领学相结合。新预算法分布后,市财政积极行动起来,组织精干力量,成立课题小组专门对新预算法进行系统研究,制作出新旧预算法对照表,及时汇编新《预算法》学习资料,先后起草了针对市委和市政府四大班子领导、全市二百余家一级预算单位一把手、各预算单位财务负责人、市县两级财政工作人员的五六个版本的新预算法讲义,在全市范围内掀起学习新法的热潮。同时,应各县要求,对全市半数以上的县,开展了预算法培训宣传下基层工作。

二是坚持系统内、外学习相结合。在此活动中,我们要求广大财政干部要带头深入学习新预算法,并作为“六五”普法重要内容,准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定,自觉把新预算法的各项要求,贯彻到晋中财政改革发展的各项具体工作中,牢固树立服务理念。利用

 

网络培训教育系统,开辟新《预算法》学习专栏,督促财政干部听课自学。结合实际问题,组织专题培训,邀请专家讲课辅导,引领财政干部学精学懂。在全市财政干部培训会上,把新《预算法》作为重点集中学习,并结合实际研究贯彻落实措施。举办市级部门分管局长、县(区)分管领导专题培训,提升学习效果。

三是坚持学习与营造氛围相结合。充分利用报纸杂志、财政内外网等媒体解读新《预算法》,及时刊发贯彻落实专题报道。积极运用微信、微博等新媒体,发布、转发新《预算法》相关知识,提高传播效率,扩大财政宣传影响力。同时,我们采取了各种方式,广泛向社会宣传,纵向到市、县、乡,横向到各部门、企事业单位,加强同业务主管部门、人大代表等的沟通联系,热情耐心做好新预算法的讲解、答疑工作,让新预算法人人皆知、使预算法治理念深入人心。

四是坚持学习与配套制度相结合。全面清理与新《预算法》精神不相适应的市内预算管理文件,启动出台《晋中市本级财政预算资金追加管理暂行办法》、《加强财政支出管理硬化预算约束的意见》,《预算绩效评价实施方案》、《晋中市市直机关差旅费管理办法》、《晋中市市直

 

机关会议费管理办法》、《晋中市市直机关培训费管理办法》、《晋中市市本级财政专项资金管理办法》《关于规范中介机构参与预算绩效评价工作管理办法》等修订完善工作。

五是坚持学习与推进财政改革相结合。新预算法的制定和实施正处于全面深化财税体制改革时期,我们做好各项改革方案与新预算法的衔接工作,使贯彻落实预算法和推进财政改革相互协调,同步推进。尤其抓好推进预决算公开,探索中期财政规划管理,清理、整合和压减专项资金,全面实施煤炭资源税从价计征改革,将建筑业、房地产、生活性服务业和金融业纳入营改增试点范围,推进政府购买公共服务、政府和社会资本合作(PPP)试点,将政府债务纳入预算、债券发行、存量债务债券置换等重点改革,扎实推进现代预算管理制度建设。

二、强落实,突出贯彻落实新导向

法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。作风、学风决定了新预算法的学习成效和贯彻落实成效,只有形成求真务实的学风和作风,才能深入学习领悟和贯彻新预算法精神,否则学习只能浅尝辄止,不入心入脑,贯彻落实只会

 

走形式。

新预算法在预算体系、编制、执行、调整、审查、批准、监督和公开等方面,都做出了更加具体和明确的规定,有很多创新和突破。新预算法首次从法律层面确立全口径预算体系,将预算公开写入法律,为完善中国特色的预算体系奠定了法制基础;明确要求改进预算控制方式,实行中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制,增强了预算管理的科学性和前瞻性;规范转移支付制度,对缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化有着重要作用;为地方债务管理戴上“紧箍咒”,有利于防范和化解债务风险;硬化预算约束,强化对预算违法行为的责任追究,有效规范了政府理财行为,对经济社会发展带来深远影响,对市县两级政府、各部门如何当家理财、加强预算管理,提出了新的更高的要求。

为强化落实,我们市财政局在推进新法的深入贯彻进程中,突出了四大导向:

一是突出依法办事。俗话说,无规矩不成方圆。预算法是规范政府收支行为、加强预算管理的重要法律制度,这就是我们工作行为的准则和规矩。财政部门是资金分配的中枢,责任重大,而近年来晋中财政人员新老交替,干

 

部队伍年轻,履历相对单一,经验相对不足,这就要求我们要更加熟悉、了解制度,加强实践锻炼,明确分辨哪些可以做,哪些不能做,严格依法办事,照章行权,依法理财,依法对资金分配进行审核把关。

二是突出秉公办事。秉公办事是落实新预算法的重要保障。新预算法的颁布,涉及一定的部门权限变更和利益调整,在实施过程中会遇到一些阻力,要推动预算法的落实,就要敢于坚持原则,而坚持原则的前提是依法依规,不徇私情,不以亲疏关系区别办事。正如习近平总书记说:“公款姓公,一分一厘都不能乱花;公权为民,一丝一毫都不能私用”。

三是突出牢固树立服务理念。工作上要依法办事,敢于坚持原则,但同样要注意牢固树立服务理念。新预算法专业性强,有着较大的突破和创新,也有可能导致部分单位和个人理解不准确、执行不到位的问题,这样不利于新预算法的贯彻落实和财政改革发展工作的推进。因此,我们在贯彻落实新预算法的过程中,注重了转换思维,牢固树立服务理念,积极主动、热情耐心地做好新预算法的宣传、讲解、答疑工作,加强同业务主管部门、各级财政部门、局内各科室单位以及人大代表等的沟通联系,营造学

 

习预算法、执行预算法的良好氛围,达成共识,形成合力,执行到位。

四是突出保持平常心。在新法的贯彻与落实过程中,我们要求要保持一颗平常心,保持淡泊名利、感恩知足的心态对待财政工作;要按照立德修身的要求,加强党性修养,提升道德境界,对待工作始终保持高昂的工作热情,工作中不能斤斤计较,不要怕吃亏,做到勤勉尽责;要克服心浮气躁、急功近利的观念,一步一个脚印,有序推动财政改革。

三、重实效,推进依法理财再深入

作为新预算法实施的元年,今年以来,全市财政系统着力规范预算行为,稳步推进预算管理科学化、民主化、法治化进程。从前八个多月的执行效果上看,取得了实质性进展。

(一)完善全口径预算管理

深化预算编制改革我市全口径预算编制工作起步较早,早在2013年,我市就根据财政预算改革需要和市人大的要求,在全省十一个兄弟市中,率先启动全口径预算的编制工作。经过三年多的实践积累,目前,全市全口径预算编制体系已基本形成,建立了以一般公共预算为核

 

心、以政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府投资预算、政府债务预算、国有土地出让基金收支预算等专项资金预算为补充的复式预算体系。政府所有资金和资产的运行已经全部纳入财政预算管理范围。

2015 年预算编制中,我市按照新预算法和国务院 《关于深化预算管理制度改革的决定》要求,进一步深化预算编制改革,完善全口径政府预算体系。一是坚持“三保一促”的编制原则。即依照“保运转、保民生、保重点、促发展”的总体原则安排预算。二是采取“三收一控”的编制措施。“三收”是指收回到期和一次性专项,收回原不合理专项,收回结余结转资金;“一控”是指严控新增专项。三是理顺十个方面的编制关系。即政府与市场的关系、存量与增量的关系、吃饭与建设的关系、条条与块块的关系、重点与一般的关系、市区与县域的关系、用钱与绩效的关系、预算与决算的关系、部门与大局的关系、服务与监管的关系。

2015 年预算编制中我们采取了下述三个方面的具体改革举措:

第一,全面实行零基预算,集中财力保重点。零基预

 

算本来是预算编制的基本原则,但在以往编制预算时的实际做法基本上都是保基数、分增量,各个部门的预算只增不减,已经到期的项目往往也是通过其他项目来置换。同时,在专项资金分配方面,政策层面有法定支出要求,一半以上的资金是先定钱再找项目;操作层面实行分线分块管理,按进度来平衡。这样做使得财政资金使用的科学性大打折扣,无法充分发挥财政资金支持经济转型升级的作用。新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》 的出台,为我们进行改革提供了法律和政策依据,解决了长期以来形成的法定支出固化挂钩问题,地方政府由“先定钱后定事”改为“先定事后定钱”。在 2015 年预算编制中,我们下决心实行了真正意义上的零基预算,所有的专项重新申报、重新认定,具体做到“三不”,即:立项依据不充分的不安排,绩效目标不明确的不安排,当年不能形成支出的不安排。同时,对预算项目实行分类管理,区别对待。将专项资金分为七大类:政策性刚性支出、保障城市正常运转和运行的支出、支持产业发展资金、已建和在建的项目支出、偿债资金和总预备费、新建项目和其他事业专项。其中前五类是需要优先保障的项目,按照“有多少事尽力筹多少钱”的原则来安排;后两项是重点

 

控制的项目,按照“有多少钱办多少事”的原则来安排。

第二,盘活财政存量资金,缓解财政收支矛盾。一直以来,由于预算编制不够合理,事与钱脱节,专项资金“碎片化”等制度和操作层面的各种原因,有较大数量的财政资金出现闲置沉淀,导致一边是财政收支压力大、举债搞建设,另一边却是有钱花不出。为此,新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》提出要对结转结余资金进行清理回收。今年1月,国务院办公厅下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》,对该项工作进一步作出了部署。我市从去年9月编制2015年预算时起,就开展了清理收回结转结余资金工作,压缩财政存量资金规模。对结余资金比上年增加较多的部门,财政在安排预算时,可以视部门结余结转资金增长情况,适当压缩部门财政拨款预算总额;对各部门年末基本支出结余,项目停止实施或项目完工后仍有结余的,以及连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完的专项结转,全额收回统筹使用。具体实施上,我们将结转结余资金清理与预算支出安排相结合,采取了“三收”措施,逐个核对确认项目,共取消到期和一次性专项及不合理专项2.6亿元,收回历年结余结转资金0.72亿元,收回各单位特设专户沉淀资

 

0.74亿元,收回的资金全部用于平衡2015年预算收支。

第三,强化专项资金整合归集,优化资金投入方式。我市在2015年预算编制中加大了专项资金整合归集力度。根据中央和省、市的重要政策、重点工程和重大规划,通过部门内整合和跨部门整合等方式,将资金性质和使用方向相同的上级补助专项资金和市本级财政安排的专项资金统筹使用。通过整合,2015年预算安排的专项数比2014年减少41个,压减率达到30%。以产业类发展资金为例,过去产业类资金有近20个项目,资金总量达到4.6亿元,均由相关职能部门分散管理,资金分配上难以形成合力,对产业结构优化的引导作用不明显。今年我们把这些分散管理的资金全部整合起来,不再按产业分线分块安排。通过上述三项改革措施,我市在财力并不宽裕的情况下,挤出财力安排了2个亿的产业发展资金和 2个亿的PPP项目扶持资金。

(二)积极推进预决算公开

努力实现透明预算公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来,我市预算公开工作稳步推进,取得了一定成效。一是预算公开试点范围扩大到全市所有县市区。二是市本级在财政总预

 

算和总决算、“三公”经费预决算对外公开的基础上,2014年有50个政府组成部门向社会公开了部门预算和“三公”经费预算。三是2015 年,我市严格按照新预算法的要求,在预算公开的范围、层次、内容、形式和力度上取得新突破,主要包括三个方面:(一)政府预决算公开。2015年,本级政府的四本预算和决算、“三公”经费预决算全面向社会公开。进一步细化政府预决算公开内容,除涉密信息外,政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。(二)部门预决算和“三会”经费预决算公开。2015 年我市进一步加大公开力度,要求除涉密以外的 220个部门预算单位于530之前在政府门户网站上公开 2015 年部门预算及“三公”经费预算。2014 年已经公开了预算的50个部门于6月底前全部公开了部门决算和“三公”经费决算。计划从2016 年起,除涉密以外的部门预算单位要全部公开部门预决算和“三公”经费预决算。(三)专项资金分配结果公开。2015 年继续扩大重大民生政策性资金的分配结果向社会公开的范围。

(三)规范财政支出管理

新预算法从201511日起实施,需要在2015年预算编制工作中予以体现和落实。在实际工作中,我们以

 

规范财政支出管理为破题点,可以马上落实的要严格落实;有明确规定,但执行难度较大的,要积极改革,抓紧落实,提高资金使用效益。今年以来,在支出方面,我们主要做了以下三方面工作:一是加强专项资金管理。长期以来,专项资金分配存在“撒胡椒面”、“专项不专”等问题,专项资金没有发挥应有的效益。2015年,我市加强专项资金管理制度建设,按照“先定办法,后分资金”的原则,研究制定了《晋中市财政局市级财政专项资金管理办法》,并要求各项目主管部门会同财政部门对每项专项资金制定具体的管理办法,做到一项专项资金一个管理办法。二是加强“三公”经费管理。为加强“三公”经费的使用管理,我市先后出台了《晋中市公务接待管理实施办法》、《晋中市直机关会议费管理办法》、《晋中市直机关培训费管理办法》、《晋中市直机关差旅费管理办法》和《关于转发<山西省财政厅关于进一步加强“三公”经费管理严格财经纪律的通知>的通知》。2014年下半年,市政府在全市范围开展 “三公”经费专项整治工作,坚持自查自纠和重点检查相结合,成效非常明显。各单位 2015 年“三公”经费预算总额比 2014年下降16.13%,其中公务用车购置费用下降了87.03%,公务接待费下降了38.62

 

%。三是强化执行管理,提高支出效益。按照新预算法的要求,硬化支出预算约束,没有列入预算的一律不得支出。年度预算执行中,从严控制预算调整事项,除市委、市政府重大决策部署和救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策,特别是上半年一律不受理预算追加申请。在资金拨付环节严格执行国库集中支付制度,确保资金从分配到拨付全过程处于监管之下。

(四)完善资金绩效评价体系

近年来,我市本级预算绩效目标管理逐步覆盖了市本级所有建设及公共专项资金。2014年,市财政局制定下发了《晋中市财政局2014年预算绩效评价实施方案》,明确了绩效评价目标、评价对象和方式、评价内容、实施评价的程序。对市级50万元以上的绩效性资金实施绩效目标管理,并将绩效目标纳入预算编制环节,根据确定的目标管理范围,要求预算部门在申请项目预算时必须按规定申报相应的绩效目标,初步构建了事前、事中、事后全过程的预算绩效管理模式。进入2015年以来,按照新预算法的要求,我们印发了《关于规范中介机构参与预算绩效评价工作管理办法》。在一级预算单位中选取了6家单位,试点开展部门整体支出绩效评价。对20122014年文化

 

产业专项资金进行绩效评价,完成了210个项目、9000万元资金的绩效评价。同时,强化评价结果的应用与考核,建立完善评价结果与支出结构调整、预算安排相结合的制度。

(五)倡导推进政府购买服务

助推政府职能转变政府向社会力量购买服务,是创新公共服务提供方式、引导有效需求的重要途径,有利于转变政府职能、优化资源配置。近年来,我市在政府购买服务方面进行了一些积极的探索,2014年,出台《晋中市政府购买服务资料手册》,分批次组织相关业务培训。对2014年政府购买公共服务的内容进行了梳理、汇总和统计,对与人民群众关系最密切的项目组织开展了采购工作。2015年以来,市财政积极宣传发动,汇编政府购买服务的政策制度,印发资料手册,分批次组织预算单位进行购买服务业务培训。按照《预算法》的规定,加强政府购买服务预算编制管理,公开政府购买服务情况,对照山西省《20142015年山西省政府购买服务指导目录》项目和2015年部门预算要求,按照突出公共性、公益性的要求,优先在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等民生领域方面开展政府购买服务工作。通过预

 

留采购份额、评审优惠等措施提高中小微企业在政府购买服务的比例。下阶段,我市将进一步创新思维,积极推进政府购买服务试点工作。一是合理安排政府购买服务所需资金,提高公共服务供给质量和对政资金使用效率。推广政府购买服务,不是新增一块财政资金,而是在既有财政预算中统筹安排。二是结合事业单位分类改革推进政府购买服务。既不能将自身职责转嫁给社会力量承担,产生“养懒人”现象,也不能大包大揽不属于政府职责范围的服务,徒然增加财政支出压力。三是加强政府购买服务制度建设。规范政府购买服务操作流程,建立健全绩效评价、信息公开及监督问责机制,提高透明度、公正性和规范性。

(六)加强政府债务管理

加强政府债务管理,建立财政风险防范机制是新预算法提出的核心目标之一。为此,今年以来,市财政着力做好政府债务管理的三项基础性工作:

1、建机制。着力建立规范的政府性债务管理及风险预警机制,防控债务风险。为增强偿还政府性债务的能力,出台了《晋中市政府性债务风险化解工作方案》,对偿债资金的筹集、使用和监督管理进行了规范。明确一般公共预算安排、政府性基金预算安排、国有资本经营预算安排

 

和本级政府确定的其他资金可作为偿债资金来源,偿债资金主要用于支付政府债务本息。

2、明职责。按照“实事求是、‘见人、见账、见物、逐笔、逐项’、收付实现制”三大原则,对全市政府性债务进行清理甄别,摸清债务底数。在此基础上,进一步明确政府和融资平台公司的责任,该企业承担的,要与政府脱钩,完全推向市场;该政府承担的,逐步分类纳入全口径预算管理,并积极争取通过政府债券进行置换,切实降低融资成本。其中,将一般债务逐步纳入一般公共预算管理;专项债务逐步纳入政府性基金预算管理;政府与社会资本合作(PPP)项目中财政补贴等支出,按性质纳入相应预算管理。为妥善处理存量债务,创新融资方式,规范政府性融资平台管理,我市提出了以下思路:一是尽可能争取发债额度。二是借新还旧要遵循“以长补短、以低换高”原则。三是政企分开,政府不再给平台公司下达公益性任务。四是政府委托融资平台公司建设的项目,实行封闭运行,项目资金由财政和公司“双控”管理,且必须做到收支平衡。五是经营性项目中包含公益性项目时,公益性项目成本要摊入经营性项目中,且应做到整体收支平衡。六是一般的公益性项目要严格按照预算执行,预算安

 

排多少钱办多少事,不能造成缺口。七是严控融资平台公司非生产性成本。八是加大资产清理处置力度,以维持足够的资金流动性。

3、促转型。主动适应国家宏观经济政策调整的变化,加快融资平台公司改组,促进平台公司转型发展,建立现代企业制度,提升自身盈利能力和造血功能。稳步推进平台公司与主管部门剥离,灵活采用公司债、短期票据等多种形式,把各平台公司的现金流整合起来,提高使用效率。同时积极推动PPP模式运用,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,解决城市建设增量融资需求,缓解政府投资压力。

四、查不足,梳理贯彻落实新盲点

2014831,第十二号主席令发布《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》,时过一年有余,新的预算法实施条例尚未出台,不少细节性操作流程,基层无从把握。加之一些机制性、结构性、实际性的矛盾存在,为新预算法的执行带来了一些困难,特别是在一些操作层面还有待进一步明晰。

往往当前机制性、结构性、实际性的盲点问题看,主

要存在以下几个方面:

 

一是市县两级政府的事权和财权亟待明确。明确市县两级政府职能,划清市县两级政府间的事权和财权,是实行公共财政体制,科学进行预算管理的重要前提和基础。新预算法对政府间的事权和财权的划分,特别是事权的划分没有更多的提及,导致地方在事权支出层面还是大一统的局面。以晋中为例,市县两级政府间事权和财权缺乏科学合理的界定,更无明确的法律依据,市县两级政府履行职责“越位”和“缺位”问题并存,预算管理难以真正步入科学规范的轨道。边际不清,导致在预算编制和执行过程中,市本级更多地考虑了县级很多的不确定性支出因素,临时性、突发性的一些支出项目增大了市本级年度预算编制和执行的难度。

二是中央与地方以及地方市县两级政府间的预算管理权限划分不清楚。预算法有关预算管理权限的规定比较原则,对地方预算上下级之间的收入与支出项目、体制上解和补助、税收返还等方面的管理权限没有规定,实践中由上级预算决定。此外,中央税权高度集中,地方政府缺乏适当的税政管理权,不利于充分调动地方理财的积极性,影响了地方政府对区域经济和社会事业发展的调控能

力。以晋中为例,共享五税的大头上划了中央和省,其中,

 

消费税100%为中央独享收入;增值税的75%为中央、7.5为省级;两个所得税60%为中央、12%为省级;煤炭资源税65%为省级……收入过多地上划与上级补助资金的过多过繁的转移支付,为预算编制和执行带来诸多不确定性因素,尽管按照新法规定,专项转移支付不算做预算调整,但因此带来的配套资金的变化、结算决算数据的变化、财力性转移支付的变化都加剧了预算调整的幅度。

是预算级次设置值得研究。预算法规定,国家实行中央、省、市、县、乡五级预算。但以晋中为例,由于目前我市多数乡镇的经济发展薄弱,乡镇财政所仅起到组织部分耕地占用税和契税的作用,工商税收由税务机构征收。基层税务所又按经济区域设置,实行分税制后,乡镇组织收入、调控经济的能力非常有限,特别是随着对乡镇公教人员工资实行银行统一发放,农村税费改革全面推进,乡镇政府的日常支出基本由县财政直接拨付,全部大部分县已将乡镇作为一个一级预算单位对待,已无法形成实质上的一级财政。因此,需要根据形势的变化,研究预算级次的设置问题。

四是部分预算年初无法落实具体类款项的问题。新的

预算法规定,“政府收支分类科目支出按其功能分类为

 

类、款、项”,而实际情况是,实事求是地讲部分项目年初的确存在难以落实到具体的类款项。以市本级2015年的预算编制情况看,2亿元的产业扶持资金、2亿元的PPP模式项目财政补贴、5千万的108廊带专项转移支付……要根据主管单位的意见,据实拨付,这都为预算的调整、执行和决算带来困扰。

五是条例未出台,细节不好把握的问题。老的预算法1994322颁布,实施细则19951122发布,法和细则时隔1年余。新预算法2014831颁布,时至今日尚未配套发布实施细致。对于一些细节性的问题,财政部门无法准确定性,不好权衡把握,这样就导致了预算单位也在某些细节性问题上的不适应。如支出据收入安排,出现收入超收,转入预算稳定调节基金,出现短收后,支出的调减难度加大;预算批复后,年内出台的保增长、保稳定的措施须有资金支撑,支出预算增加没有法定的依据;预算执行过程中,预算单位据实又提出追加预算报告,给财政带来较大矛盾;预算稳定调节基金是否年初就列入预算?专项收入是否在本年就可以灵活使用?当年的专项转移支付如何清理统筹使用?预算调整如何

与人大衔接等等。

 

面对如上种种的不适与矛盾,我们认为应本着客观、务实和两个服务的原则加以统筹解决:

一是中央须进一步合理划分和明确市县两级政府的事权和财权。建议在预算法中补充和完善有关市县两级政府事权和财权划分的条款,做到事权财权相统一。在预算法实施细则中明确市县两级政府应当建立规范的分级财政体制,界定市县两级政府财政支出责任,并划定相应的收入范围,明确预算收入的分享制度。同时,在统一税政的前提下,赋予地方适当的税政管理权。

二是预算级次问题应灵活掌握。根据各地乡镇实际,本着统筹兼顾的原则,因地制宜,即怎么便于管理,怎么方便监管,怎么能发挥乡镇人大的作用来对待乡镇一级的财政问题。特别是在预算的编制、资金的下达、政策的落实上要符合当前管理的实际,要在压缩政府运行成本的前提下,做好健全乡镇财政这篇大文章。

三是预算调整问题须合力。近年来,市财政与市人大财经工委的工作配合更为紧密,这是新预算法的现实要求,也是实际工作的必然选择。以确定2015年的市本级年初预算过程中,两上两下程序财经工委全程参与,不仅

提出了不少合理化建议,而且也对当前财力紧支出重有了

 

客观的认知。按照新预算法的规定,预算调整须经人大批准后才能执行,而一年仅三次人代会议,以及年底突发性支出增多等现实情况,须找出更为合适的解决方案。在前一段预算法的执行调研中,灵石县人大和财政部门的每月一次的联席会议制度方式很有借鉴意义,建议市本级可改良运用,增强支出的法定性和灵活性。

五、补短板,谋求预算改革大跨越

十八届四中全会明确指出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,新预算法无疑是财政工作实现“善治”的一部“良法”。对市县两级财政部门来说,总结经验、改良不足,用好新预算法这一良法利器,推进财政管理善治有为,在现阶段显得尤为迫切。下一步,我们将着力处理好五种关系,把握好五个节点。

处理好五种关系:

一是处理好政府与市场的关系。十八届三中全会指出,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国务院深化预算管理制度改革决定也提出,要改进分配方式,减少行政性分配,引入市场化运作模式。这些都为正确处理政府与市场关系提出了明确要求。下一步,

我市财政在处理政府和市场关系中,将重点把握好两点:

 

一方面,进一步划清政府和市场边界。市场能够有效调控的领域,财政就不应过多干预;生态治理、公共服务等市场难以有效调控的领域,财政就应该管起来。另一方面,善于运用市场思维和市场方式解决问题。比如,对适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的养老服务、社会救助、社区管理、城市卫生等公共服务,应该采取政府购买服务的方式来进行。

二是处理好当前与长远的关系。新预算法对实行中期财政规划和规范地方财政债务管理等做出了新的规定。这些都是着眼长远的重大举措,今后工作当中我们将认真把握。下一步,我市财政在制定政策、安排重大事项时,将坚持积极稳妥、量力而行的原则,把需要和可能更好地结合起来,既要确保当期保障有力,又要保证长期可持续。特别是在对待政府债券问题上,一定要强化底线思维,既要考虑贷得来,又要考虑还得上,切实防范风险发生。

三是处理好上下级之间的关系。深化财税改革全国一盘棋,一条重要原则就是要发挥中央和地方两个积极性,既要保障中央宏观调控、实施重大改革、推进基本公共服务均等化、协调区域发展的能力,又要切实保护地方利益,

调动和发挥地方改革的主动性和创造性。下一步,我市财

 

政将增强大局意识,正确对待利益关系调整,既要考虑维护好自身利益,更要考虑全市改革发展大局需要。在事权和支出责任划分上,市县两级都应在确保国家政令统一、促进区域协调、维护市场统一的前提下,将本级事务承担起来。同时,制定出台相关政策时,既要考虑与上级政策的配套衔接,又要考虑下级能够执行。

四是处理好内外之间的关系。新预算法对规范政府行为提出了要求,并在强化外部监督上制定了硬性规定。比如政府预决算公开、人大依法审查、公众有序参与等。下一步,我市财政将要求市县两级各部门必须首先把内部搞规范。俗话讲,打扫好屋子,才能开门迎客。只有内部管理科学规范,才能更好地接受外部监督。比如,“三公”经费公开问题,过去有些部门不愿公开,实际是经费使用管理不规范,不敢公开。我们将主动配合接受人大监督,积极为公众参与创造条件,确保人大审查权、公众参与权和知情权得到更好保障。比如,预算报告审议之前,就要严格按照新预算法要求,广泛征求各方面意见,以更好地形成共识。

五是处理好干事创业和依法理财的关系。近些年来,

市县两级各部门干事创业热情高涨,抓项目、上项目,有

 

力促进了地方经济社会发展。这其中也难免出现了一些临时动议、凭经验上项目的情况,有时先干事再找钱、先上车后买票。虽然有抢抓机遇的理由,但往往由于谋划期短,决策科学性欠缺,项目效果难以保证。随着新预算法的出台,这种做法就行不通了。下一步,我市财政将按程序办事,不能没列预算就支出,也不能在预算执行中随意改变资金用途,否则就是违法。这要求市县两级各部门在拍板决策上,既要讲效率,更要讲程序,同时还要充分考虑自身财力状况和收支均衡,做到量力而行。

握好五个重要节点:

一是细致谋划。谋是成事之基。新预算法对市县两级各部门如何谋事形成了倒逼,要求早、实、细。如新预算法对转移支付下达时间,预算报告、决算报告公布时间,财政部门批复预算时间,人大审查预算时间,都有明确的要求,与现在实际情况相比,时间都有提前。要在法律规定的时限内完成任务,必须及早谋划,并把相关工作准备充分,否则工作就会被动。实行中期财政规划管理,各部门规划中涉及财政政策与资金支持的,都要与三年期财政规划相衔接。这就要求我市在谋划事业发展特别是谋划重

大项目时,更要提早开展深入细致的研究论证。

 

二是科学决策。依法治国对行政机关决策的科学性、民主性提出了越来越高的要求。政府理财作为政府决策的重要内容,如何实现科学化是摆在面前的重大现实问题。十八届四中全会提出要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,在涉及财政问题的决策上都应该认真履行这个程序,做到决策科学、程序正当、过程公开、责任明确。下一步对一些重大收支政策和项目的决策,我们要组织相关专家或委托第三方反复科学论证,对可能存在的风险进行全面评估,避免凭个人感觉拍板、依主观判断决策,真正实现我市财政的科学决策、民主决策、依法决策。

三是规范运行。规范理财行为是政府依法理财的重要内容。新预算法对预算编制、执行、监督的全过程进行了规范,比如,要严格按照批准的预算执行,不得随意追加调整。同时,财政部已要求各地专员办进行转型,由事后监督为主向事前、事中控制为主转变。这就要求市县两级各部门在管理各环节上同步进行规范。要按照新预算法和深化财政改革要求,重新梳理各项职能,对工作流程进行

系统性重构,做到合规、严密、高效。下一步,我市要建

 

立健全权责对等、有效制衡、公开透明、适应现代治理要求的新机制,用机制保证行为合法,用机制防范风险。要充分利用现代信息技术,完善各类信息系统,强化对运行管理及监控的技术支撑。

四是讲求绩效。真正把财政资金花出效益来,是新预算法的一项基本要求。新预算法有6处关于绩效的表述,强调花钱要问效,无效要问责。落实新预算法要求,需要市县两级各部门在理财中更加关注绩效问题。下一步,我市在谋划和安排项目上,应突出绩效因素,按绩效高低来选择,不做那些无效和低效的事。在考评上,也要突出绩效,真正以绩效论英雄,以绩效大小为依据进行奖励惩戒。

五是注重问责。中央八项规定、约法三章、《党政机关厉行节约反对浪费条例》的实施,对财政资金使用提出了严格要求。新预算法对4个方面、19种情况作出了问责规定。同时,中央、各部委及市县两级纪委也不断加大查处问责力度。十八届四中全会还提出,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。市县两级各部门应更加注重财政资金使用的规范性、科学性和绩效性,坚持从严把关、从严要求,严格按照法律法规约束和规范行为。

(作者单位:晋中市财政局)

 

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