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完善预算体系 加快建立现代预算制度

  

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在解读完善预算体系,加快建立现代预算制度时说:完整性是现代预算最基本的要求按照这一要求,新预算法删除了原法中有关预算外资金的内容,明确预算体系的构成以及四本预算的关系,细化预算编制的范围,将地方政府债务纳入预算管理,切实加强全口径预算管理,取得了显著进步。

一、体现“全面规范、公开透明”理念

国家治理的现代化要求预算制度的现代化。除极少数涉及国家机密的项目外,涉及公共资金的预算收支规范与公开必须成为常态预算或被视为国家预算,或称为政府预算。显然,这都难以概括预算的全部。国家预算因为分税制财政管理体制的实施,各级财政相对独立,使得国家预算的意义更多体现在统计层面。政府预算能适应分级财政的要求。但是,支配预算资金(公共资金)的不只是各级政府。各级人大、政协、各种靠公共资金生存的单位和团体,是一般意义上的“政府预算”所难以涵盖的。只要用

 

到预算资金,不管是不是狭义的政府,都要在预算中得到充分的反映。在某些地方,修改后的预算法用“预算”取代“政府预算”是恰当的。这不是简单的名词替换,而是围绕预算的“全面规范、公开透明”理念更新的体现。

二、“预算外资金”概念退出历史舞台

预算外资金诞生于计划经济时期,改革开放后开始迅速膨胀。预算外资金通过赋予地方、部门单位一定的财务自主权,有助于调动其发展地方建设事业、增收节支的积极性,并弥补政府预算内资金的不足,减轻国家财政的负担。然而,随着预算外资金规模的膨胀,它的负面效应日益显现出来,如与政府预算的完整性是矛盾的;加剧了财政分配主体的多元化和分配秩序混乱,分散了国家应统筹安排的财力,挤压了一般预算收支,助长了“乱收费、乱罚款、乱摊派”,并诱发腐败。

加强预算外资金管理的“收支两条线”管理制度改革从 1990 年开始起步。1996年,国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》,明确指出“预算外资金是国家财政性资金,实行收支两条线管理”。同时,国务院决定将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金

 

(收费)以基金预算的方式纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收到的各项税费附加,从1996年起统一纳入地方财政预算,作为地方财政的固定收入,不再作为预算外资金进行管理。2001年底,国务院办公厅转发了财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》,从 2002 年起选择部分单位进行深化“收支两条线”改革试点。随着财政管理制度改革的推进,当初以预算外资金为目标的“收支两条线”管理制度改革,开始了向以非税收入为管理目标的转变。在部门预算、政府收支分类、国库集中收付制度改革的支撑下,根据《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》的有关规定,从 2011 年起,除教育收费作为事业收入纳入财政专户管理外,其他预算外资金全部纳入预算管理,收人全部上缴国库,支出通过一般预算或政府性基金预算安排。新预算法在第四条明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,并删除了“预算外资金”的表述,意味着预算外资金成为了历史。

三、加强全口径预算管理

没有全口径预算,预算就做不到“全面”,就更不用提规范和透明。新预算法在预算体系的构成和各级预算范

 

围两方面的规定,有助于全口径预算管理的实行。

新预算法确认了现行预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本子预算构成的做法。这样,政府收支以及与政府收支相关的公共资金收支,全部纳入预算管理的范围。四本子预算的存在是为了让不同性质的公共资金有不同的运行管理模式,而不是要肢解预算。新预算法第五条规定:“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”这值得充分肯定。其他三本子预算都应当与一般公共预算衔接,并突出后者在全口径预算管理中的主导地位,也有利于促进预算体系的完整。子预算只是子预算,独立只能是相对的。

由于预算编制、审查、下达时间存在差别等,近年来预算编制范围不完整等问题屡屡见诸审计报告。例如,地方政府的可支配财力中有相当部分来自上级政府和中央政府的财政转移支付。但地方人大通过预算的时间往往早于全国人大。没有财政转移支付数,地方预算就是不完整的,做不到全口径预算管理。为解决这个问题,新预算法

 

对一般公共预算的范围进行了明确,规定“中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位,下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。”“地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位,下同)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。”内容和范围的明确界定,可以有助于防止类似财政转移支付等项目的“遗漏”,促进全口径预算管理。

此外,将地方政府债务纳入预算管理,也有助于避免地方政府债务游离在预算之外、脱离人大监督。

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