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晋中市关于农业综合开发政策效果评价的调研报告

  

农业综合开发是中央政府为支持、保护农业发展,改善农业生产基本条件,优化农业和农村经济结构,提高农业综合生产能力和综合效益而设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的一项惠农举措。结合山西省晋中市工作实际,这项惠农政策在“十一五”期间曾一度成为晋中市来源稳定,资金额度较大的支农资金,为晋中农业和农村经济的发展注入了强劲的动力。

晋中市农业综合开发工作始于1998年,1999年正式成立办事机构,并成功立项平遥县国家农业综合开发项目县,获得总投资800万元,其中省级以上财政资金310万元的项目投入。2002年根据机构改革精神,晋中市农业综合开发办公室正式划归晋中财政管理,机构人员配备到位。农业综合开发各项工作翻开了新的篇章。一是全市农业综合开发项目县扩展到7个国家项目县,项目资金达到7400万元,其中省级以上财政资金达到2854万元;二是全面理顺了全市各项目县农业综合开发管理机构为归口财政管理的正科级事业单位,人员编制58人;三是恰逢全国农发系统开展全面回头看专项整治活动,各项规章制度建立完善,特别是农业综合开发财政资金县级报账制度的全面落实,农业综合开发各项工作呈现出了规范健康的发展势头;四是实现了市、县财政配套资金“当年配套,当年到位,实配套,实到位”的根本转变,在同期其它农业项目资金到位管理中,优势明显;五是由于项目立项招标公告制、项目资金公示制和工程建设监理制、检查验收制等各项配套制度的规范执行,农业综合开发为民办实事、做好事的口碑形成,项目工程一度成为各县农业工程的样板,受到各项目县领导的重视,成为各级乡镇村和老百姓争相竞争的农业项目。进入“十五”后,农业综合开发继续保持了稳定增长的投入政策,但由于同期国家农业、水利、国土、林业等部门的投入出现大规模增长,特别是国土部门的土地整理项目大规模的实施,以财政改革国库集中支付改革到位为标志,大部分涉农项目开始实行财政报账集中支付制、项目招标制等资金项目管理办法,农业综合开发的资金项目和资金优势不再“一枝独秀”。这一时期农业综合开发在突出粮食安全、扶持新型农业经营主体、培育发展现代农业园区方面,紧紧围绕中央关于“三农”工作的安排部署,较早一步在扶持政策的配套落实方面进行了探索。

    一、“十二五”期间农业综合开发政策措施及成效

2011-2014年,全市国家农业综合开发项目累计投入43201.92万元,其中:财政资金33208.1万元,项目村和项目单位自筹资金9993.82万元。项目惠及全市47个乡镇的122个行政村的14.3万人。多形式、多层次的资金投入增长机制更加稳固,开发力度逐年加大,为农业农村经济转型跨越发展注入了生机和活力。

在农业综合开发项目建设中,晋中始终坚持紧抓农业基础设施建设,聚焦粮食安全,全力推进高标准农田建设,努力实现“藏粮于田”;积极探索农业综合开发新模式、新途径,拓展开发内涵和外延,大力推进试点项目的实施探索,以国家农业综合开发政策为导向,积极先行先试,努力在同期农业项目政策实施中积累经验。四年中,全市累计实施国家农业综合开发项目120个,其中土地治理项目40个;产业化经营项目80个。特别在扶持新型经营主体的探索方面实现了每年一个项目重点推进,全面跟踪各类政策落地,农业综合开发项目实施取得了显著成效,为当地农业农村经济持续健康发展做出了积极探索。

一是农业基础设施显著改善。继续始终坚持以中低产田改造为重点,积极创新开发机制,加强农业基础设施建设,先后组织实施了中低产田改造(两类项目结合现代农业示范区建设试点、高标准农田示范等  个土地综合治理工程,不断提高土地治理的标准和效益。通过集中投入、规模开发、综合治理,共改造中低产田面积9.32万亩,建设高标准农田面积11.39万亩,共新增灌溉面积5.58万亩,改善灌溉面积11.23万亩,新增节水灌溉面积12.65万亩,扩大机耕面积1万亩,新增农田林网防护面积 10.74万亩,建成了机、电、井、田、渠、林、路七配套的旱涝保收、稳产高产、节水高效高标准基本农田,农业抗灾、减灾能力明显提高,为农业生产的可持续发展奠定了坚实的基础

二是农业综合生产能力得到提高。通过项目的实施,土地产出率、资源利用率得到明显提高,项目区内全部实现机井智能节水灌溉,提高了机井的利用效率,降低了轮灌周期和灌溉费用,项目区农田灌溉保证率由实施前的平60%提高到80%以上,生产潜力得到了充分发挥,主要农产品产量大幅度增加。同时,由于农田基础设施的改善,为农民调整优化种植结构打下了良好基础,有力地带动了设施蔬菜、粮果等产业由传统低效种植向设施化、规模化、产业化的高产高效农业的发展。开发后的项目区年可新增粮食2664.38万公斤,新增蔬菜、水果等农产品6347.88万公斤,较建设前明显提高。

三是农业生态环境逐步改善。项目区通过土地复垦、玉米秸秆粉碎还田、平衡施肥等进行土壤改良,使土壤有机质含量明显提高,提高了肥料的使用效能,降低了土壤污染程度。全市项目区累计营造农田防护林面积10.74万亩,建成生态复式农田林网,改善了区域内生态环境,通过新建农田林网,为项目区农作物不仅起到防风御沙、保温驱热的屏障作用,而且对改善农田小气候、保持水土、涵养水源、美化环境起到积极的作用;项目建设从节约用水,科学用水着手,充分利用地表水,合理开采地下水,坚持水资源开发与保护并重,既有效改善区域内水资源紧缺现状,缓解供需矛盾,又能够使水资源达到良性循环。

四是培育壮大了一批主导产业。通过产业化项目和部门项目实施,大力扶持农业产业化龙头企业和农民合作组织,增强龙头企业的生产力、组织力、带动力,构建“龙头企业(合作社)+农户+基地”的现代农业产业发展体系,有力地提高了主导产业的产业化水平和生产效益,提升了优势主导产业的市场竞争力。2011年到2014年,平遥县的牛肉加工产业、畜禽养殖的肉鸡、蛋鸡、生猪产业;祁县的酥梨产业;太谷县的苗木产业、红枣产业;榆次区的设施蔬菜产业;寿阳的旱垣蔬菜产业、杂粮加工产业;昔阳的畜禽养殖的生猪产业;榆社县的核桃产业、杂粮加工产业等农业主导产业的龙头企业得到农业综合开发的大力扶持,特别在行业低谷期的持续扶持,给企业发展注入活力的同时,为区域主导产业的健康发展提供了助力。

五是促进了现代农业加速发展。“十二五”期间农业综合开发在充分发挥项目“综合性”优势的基础上,集中资金推出了现代农业园区试点项目、龙头企业带动产业发展试点项目和“一县一特”产业发展试点项目,为发展现代农业树起了标杆。祁县2011年东观镇晓义片项目区,通过实施农业综合开发两类结合项目,项目区农业发展的基础设施、生态环境、产业优势、技术支撑、发展潜力等方面均得到了显著提升,并依托良好的设施蔬菜产业发展平台,吸引了山西千朝实业有限公司现代农业园区建设项目,将进一步加速当地发展生态农业、观光农业、旅游农业等现代农业的发展。平遥县2013年立项的龙海实业有限发司年出栏600万只高标准现代化规模肉鸡养殖基地“一县一特”试点项目、2014年立项的山西晋润肉类食品有限公司年出栏10万仔猪养殖基地新建设“龙头带产业”发展试点项目和榆次区2015年立项的国家农业综合开发现代农业园区试点项目,这批项目都属于财政资金规模较大,立项条件严格,农业综合开发在推进现代农业建设中的试点项目,这批项目与各县同期农业项目相较,其推进现代农业发展的目标指向更加明确,目前这批项目均在积极推动建设中,项目的示范带动作用将逐步放大发挥。

六是促进了农民持续增收。通过农业综合开发项目实施,拓宽了农民增收渠道,多层次、多环节促进了农民持续增收。通过土地综合治理,改善农业生产条件,调整产业结构,推进农业科技进步,受益农民达14.3万人,受益农民年新增纯收入总额6409.11万元,与项目实施前和非项目区相比均明显提高。通过扶持农业产业化龙头,与农民建立产供销利益联结体,保障农产品销售渠道和销售价格,促进农业增效、农民增收。产业化项目实施年可新增总产值47463.81亿元,新增利税4742.7万元,年直接受益人数7965人,年受益农民纯收入增加总额2.07亿元,年新增就业人数1137人。农业综合开发项目真正成为了“老百姓的致富工程”。

二、影响农业综合开发政策效果充分发挥的主要因素

(一)农业综合开发政策在地方县域范围内资金优势已不再明显

进入“十二五”后,国家财政加大了“三农”投入,农业综合开发以上级财政投入为主,资金投向为农业生产建设,将晋中市农业综合开发“十一五”期间和“十二五”截止2014年底上级财政投入与同期晋中市上级财政对“农业生产建设性投入”比较,“十一五”期间,我市农业综合开发上级财政投入占比全市上级财政对“农业生产建设性投入”年均为11.57%,进入“十二五”,截止2014年底,农业综合开发上级财政占比全市上级财政对“农业生产建设性投入”年均下降7.11%。同时,由于经济下行趋势明显,除2014年我市上级财政对“农业生产建设性”投入首次出现负增涨外,据统计测算,“十二五”前三年,我市上级财政对“农业生产建设性投入”的年均增幅为37.94%,农业综合开发年均增幅为16.07%,农业综合开发资金优势与其他农口部门相较已不再明显。

 

晋中市“十一五”上级财政对“农业生产建设性”投入

年份

2006

2007

2008

2009

2010

年均

全市

27451.87

49629.88

74915.88

74452.71

78509.56

 

其中:农业综合开发

6984.9

4884.4

7504

6821.7

9101.2

 

农发占比

25.4%

9.8%

10.02%

9.16%

11.59%

11.57%

晋中市“十二五”上级财政对“农业生产建设性”投入

年份

2011

2012

2013

2014

2015

年均

全市

115767

147032.25

220280

177478.86

173257

 

其中:农业综合开发

11874

10020.3

12258.95

12805.1

16366.1

 

农发占比

10.26%

6.82%

5.57%

7.2%

9.45%

7.11%

 









(二)农业综合开发政策的“综合”优势受到其他部门农业项目的“挑战”

进入“十二五”后,各类支持农业生产基础设施建设的项目很多,如水利部门的节水项目、水土保持项目;土地部门的土地整理项目;农业部门的新增粮食建设项目;农机部门的秸秆还田项目;发改部门的农业企业项目等,有的项目也直接立项为高标准农田建设项目。以土地部门实施的土地整理项目为例,《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定,“国家鼓励土地整理。县、乡()人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。”建设内容与农业综合开发一致,投资标准土地整理项目2014年每亩2000元,不需项目乡村自筹,而农业综合开发则每亩1300元,项目乡村需按中央财政10%自筹;2015年,土地整理项目每亩3000元,不需自筹,农业综合开发每亩1500元,项目乡村自筹调减为按项目区劳力每人15元。在县级区域内,农业综合开发的“综合”优势已完全弱化,有的县市在选择项目区的时候经常与其他部门的项目交叉重叠,因为建设内容相近,有的甚至出现因项目规划和批复时间不一致争抢项目区的情况。

(三)农业综合开发政策措施的设计有待完善

一是多年来,农业综合开发项目建设按照“先易后难,集中连片”的原则,过去开发重点主要集中在条件相对好的乡(镇)、村,而尚未实施项目的乡村主要是因为地理地形位置不利、现有基础设施十分薄弱、农业生产条件差,乡村集体经济实力薄弱,村级班子战斗力不强,集中连片选项难度大,实施开发项目的难度大,农业综合开发政策没有及时根据开发实际跟进调整。二是随着农村土地的确权登记,高标准农田建设项目中机耕路宽度要求达到4米以上以及两侧植树,占地问题会比较突出;栽植树冠较大的杨柳树种,不仅胁地而且严重影响作物的采光,存在林粮争地矛盾;生态综合治理项目中水保生态林一般规划在荒山荒坡和撂荒地中,土地确权后,撂荒地归到农民户下,实施公益水保工程存在阻力。农业综合开发土地治理项目措施设计及占地补偿费列项应结合实际调整。三是项目管理费、工程管护费、工程监理费提取比例相对较低。项目管理费,农发工程实行代理机构招标后,招标费用占到管理费的2/3以上,同时,随着公车改革的推进,作为一线的基层农发部门,下乡交通将成为一大难题;工程监理费,由于土地项目实施规模的扩大和农发工程点多、面广、工程分散的实际,按现行比例提取的监理费,仅能聘请12名监理人员履行监理,监理人员待遇与承担的责任不对等,工程监管顾此失彼,工程监理存在缺位;工程管护费,由于农村经济比较薄弱,工程移交到项目村后虽都制定了管护制度,落实了管护主体和责任,但由于管护资金的严重不足,公益性工程管护较差,影响了工程效益的正常发挥。四是随着《新预算法》的颁布实施以及国库集中支付的管理要求,农发地方配套资金在市、县财政预算编制前不能确定,造成财政配套资金的不能准确列入预算,加之当前县级财政资金紧张,已在一定程度上影响到农发资金的支出拨付进度,农业综合开发在财务管理和检查验收、绩效评价方面均未及时做出调整。五是产业化经营财政补助项目立项条件严、扶持门槛高。从多年扶持的企业或合作社来看,优中选优基本上是符合条件的总是符合条件,而其他合作社或企业因条件不具备总是得不到扶持。

    (四)农业综合开发面临内外环境的深刻变化

一是随着“两个责任”的落实和权力的下放,人员不足,责任较大,成为当前各项工作推进的难点。农业综合开发以“综合”措施为主,县级农发办加上联合办公人员也只有58人,专业人才达不到工作要求,往往一人分担多项角色,既要管好资金又要实施好项目,项目越多责任越大,工作积极性下降。二是机构设置逐渐不适应工作需要。随着各项改革的不断深入,为全面推进“简政放权”,山西省财政厅正在研究制订所有省级财力涉及项目的资金全部切块下达,项目不再实行申报制,资金将由县级政府根据县域发展规划统筹安排,财政部门只负责资金的监管,农业综合开发资金项目管理面临“挑战”。三是县级农业综合开发机构直接面对项目村,村级班子的换届选举和稳定团结正日益成为影响农业综合开发正常工作的关键因素。特别是在土地确权后,在每亩所有权归属明确的土地上统一改造施工,将成为农业综合开发面临的重大课题。四是农业综合开发机构在市、县的归口管理的问题,致使农业综合开发常常游离于财政和农业之间,特别是县级工作在资金和项目优势不再明显的情况下,外围环境正悄然发生转变。

三、进一步提升农业综合开发政策实施效果的意见建议

当前,我国农业和农村经济正面临着新一轮的发展机遇。党中央、国务院连续出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施。农业综合开发作为财政支农的一个重要手段,对于确保粮食安全、促进农业和农村经济发展,推进农业现代化进程具有十分重要的意义,必须长抓不懈。面对新形势新任务,必须要着眼体制机制创新、优化科学管理、提高开发质量效益,保障农业综合开发事业健康蓬勃发展。

(一)进一步加强农业综合开发法制建设

强化国家层面的立法工作,提升农业综合开发地方法律法规层次,适应当前新常态下,依法开发的形势要求,全面理顺机构设置,加强人员队伍建设,为市、县农业综合开发工作顺利开展营造内外环境。

(二)进一步跟进完善农业综合开发政策设计

一是进一步完善项目管理机制。积极落实国家精简行政审批权的精神,调整完善项目管理制度,适当扩大地方权限。在项目申报上,简化立项程序,给予地方项目申报一定的弹性空间,改革完善现行上级下达资金指标,下级根据资金规模编报项目的流程,试点实行由下级根据实际情况申报,上级根据立项原则核定立项的机制,确保项目建设更加符合需求。二是提高农业综合开发投资标准。近年来,国家农发办先后三次调整提高了农业综合开发土地治理项目中低产田改造和高标准农田建设亩投资标准,但由于开发难度的加大和工程建设成本特别是是人力成本的明显增加,为满足发展现代农业、建设高标准农田的需要,现行亩投资标准仍然偏低,建议国家进一步提高亩均财政补助标准,确保将中低产田改造真正建设为“旱涝保收、稳产高产、节水高效”的高标准农田。三是合理制定项目建设占田占地和损毁青苗补偿标准。农业综合开发土地治理项目建设像国家其他建设一样,占田占地和损毁青苗要给予补偿,这样就可大大减少和化解农民群众的矛盾,减少项目实施的阻力。其具体补偿标准可以参照各地国家项目建设占田占地和损毁青苗补偿标准执行,并计入工程成本。四是取消农民自筹资金。由于村集体经济薄弱,而且村级青壮年大都外出务工,土地治理项目农民筹资投资落实十分困难。同时,按照现行农业综合开发管理要求,基本上所有农发实体工程都是通过公开招投标进行工程承包,由专业施工单位施工建设,不再需要农民投工投劳。因此,建议取消群众自筹资金,减轻农民负担。五是建议提高项目管理费、工程监理费、工程管护费提取比例。从而切实解决基层取消公车后的下乡工作、监理缺位、管护效果不佳等实际问题。六是完善农业综合开发检查验收和绩效评价办法。研究制订能促进农业综合开发专项资金及时到位报账支出的监管制度,适应《新预算法》和国库集中支付改革工作实际,确保农业综合开发资金安全。

(三)进一步跟进完善农业综合开发试点项目的经验总结推广

农业综合开发“十二五”期间率先在推进现代农业园区建设、扶持新型经营主体、带动农民资产性增长方面进行了试点。这批试点项目投资较大,实际工作中没有经验可循,但在县域范围内,项目的示范带动作用效果明显,应加大全国范围内的经验总结,及时推广指导,特别是农业发展相对滞后的内部省份急需借鉴,充分发挥农业综合开发在推进现代农业发展的项目资金优势,真正成为新时期农业和农村经济发展的主力军和排头兵。

 

 

 (作者单位:晋中市财政局)

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