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浅谈政府和社会资本合作模式政府采购

  

政府和社会资本合作模式(以下简称PPP)是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系,它以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式于2014年起步,2015年在全国范围内推广,目前处于初级应用阶段,其政策制定与具体实施均处于探索实践中,为了规范PPP政府采购,财政部先后印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号),对政府采购PPP项目进行了规范。

一、PPP政府采购项目适用执行政府采购法律体系

  根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014113号)第十一条的规定:“……。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。……。”因此,我们可知,PPP项目根据项目回报机制的不同,可以分为三类:一是使用者付费的PPP项目,也即政府不付费的项目,该类项目不需要使用财政性资金;二是政府付费的PPP项目,该类项目需要使用财政性资金;三是可行性缺口补助类PPP项目,该类项目一般是与使用者付费同步使用,主要是针对使用者付费不足以覆盖整个项目成本的情况下,由政府使用财政性资金对缺口部分予以补助。因此,针对政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其使用财政性资金,根据《政府采购法实施条例》第二条的规定:“政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金,视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。……。”即使在前期投入阶段是由社会资本投资或者向第三方融资,但还款资金为财政性资金的PPP项目,或者属于政府付费和可行性缺口补助PPP项目,因其同时符合政府采购法律适用的四个条件:一是有政府方;二是使用财政性资金;三是PPP项目金额远超采购限额标准(即使PPP项目没有包含在集中采购目录之内);四是PPP项目属于工程、货物或服务的综合项目或至少包含一项标的的项目之内,所以应当执行政府采购法律体系的规定。

二、PPP政府采购项目的界定

实际操作中PPP政府采购项目,尤其是基础设施项目,多采取“建设期+运营期”的操作模式,例如晋中-太原城际铁路2号线PPP项目,政府和社会资本合作特许经营期为33年,包括建设期3年,以及经营期30年,经营期是自全线开通试运营之日起算。运营期内社会投资人向公众提供公共产品服务,政府方需赋予社会投资人一定的特许经营权。由此看来,因在项目建设交付使用后的30年的时间内,需要社会投资人提供方便高效的运输管理服务,已获得相应的收费权回报,因此PPP项目的政府采购活动性质界定为服务类采购较为适当。

PPP项目采购是依法选择社会合作者的过程,那么,如果政府采购PPP项目中包含工程承包建设内容,选择社会投资人,是否同时确定具有相应建设能力的施工企业直接进行工程建设施工?《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库[2014]215号)第二条规定:“……。PPP项目实施机构(采购人)在项目实施过程中选择合作社会资本(供应商),适用本办法。” PPP项目政府采购,其工程建设的价格、工期、施工组织已经成为投资总额的一部分,其工期、质量和利润等关键施工要素也同样包含其中,因此通过对投资总额、合理利润率以及效率指标的评价,能够确定采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确完整,且采购过程中不作更改,从招标目的和规则统一的角度理解,应当不影响整个采购活动的公平交易性,在招标社会投资人过程上同时确定施工企业也未尝不可。

三、PPP政府采购项目的阶段流程

(一)识别阶段

识别阶段是PPP项目的起始阶段,这一阶段更多的是判断,即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证,从财政部门、行业主管到社会资本,都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低,那就没必要再花太多精力去套用PPP模式。

识别时,首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况,判断该行业发展趋势;其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑,避免错误理解和使用PPP模式;最后落实到执行层面,当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后,那接下来应当由谁来推动相关工作,使项目顺利进入准备阶段?这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

(二)准备阶段

在项目准备阶段,需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中,物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题,而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目,减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)发布后,各地通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作,其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。

(三)采购阶段

1、采购方式的确定。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。从适用范围来说,不同采购方式适用情形不同, PPP政府采购项目最终如何选择合理的方式,还是应当从项目的类型和特点出发,寻找最符合项目特点的采购方式,才能最大化实现采购方式的价值。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。

公开招标方式,主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。

邀请招标方式,招标人选择是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体,是向潜在招标人发布邀请,其竞争的范围有限,并且需要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人,程序较公开招标复杂,时间成本也较大,但可以降低无人投标而导致流标的风险。

竞争性磋商和竞争性谈判方式,主要区别是在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面,竞争性谈判最终由“价格”决定,而竞争性磋商要看“综合条件”,采取综合评分法更易实现合理报价和综合评价,并避免最低价成交可能导致的恶性竞争,将PPP项目的政府采购功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来。在程序和时限层面,竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

单一来源方式,对于拟采用此方式的PPP项目,在实施采购方式之前,须进行充分的市场调研,确定市场上是否只有一家社会资本能够提供相应的服务。因为,《政府采购法实施条例》第二十七条予以了细化规定:“政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。” PPP项目实施前须严格考量其自身条件,是否符合唯一性。    

需要了解的是《政府采购法》规定的询价方式不适用PPP采购项目,因为根据《政府采购法》第三十二条的规定:“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,可以依照本法采用询价方式采购。”所以,询价只适合于采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小。PPP项目与单纯的货物采购项目,完全不是一回事情,因此,PPP项目绝对不能采用询价的方式采购。

2、采购的流程。依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定:“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范,等同于“必须”,所以PPP项目采购必须实行资格预审。

资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审公告内容,项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

项目实施机构、代理机构应成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定,但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。有3家以上社会资本通过资格预审的,可继续开展采购文件准备工作;通过不足3家的,应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;重新资格预审后仍不足3家合格的,可依法变更采购方式。

采用竞争性磋商方式的PPP政府采购项目,如果只有一家供应商符合要求,根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》,采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),符合要求的供应商(社会资本)只有2家的,采购活动可继续进行;符合要求的供应商(社会资本)只有1家的,采购人(实施机构)或代理机构应终止并重新开展采购。

(四)执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后,PPP项目协议正式签署完成后的阶段,这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。包括项目建设和项目运营两个部分。首先,项目公司与各联合单位签订正式 合同,包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次,项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中,政府及相关部门对项目开发的过程进行监督,出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通,并确定责任主体。工程验收试运营合格以后,开发阶段结束,项目进入运营阶段。在整个项目运营期间,项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行,政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

在实践中,很多业内人士认为,项目执行阶段的核心是项目实施管理,如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话,那么对于PPP项目而言,更重要的是如何经营好这段婚姻。因此,项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径,稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在此期间,我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

(五)移交阶段

特许经营期满后,项目公司要将项目的经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时,政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态,以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。项目移交以后,项目公司的业务随之中止。因此,项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

目前,根据对PPP项目运作理解程度的不同,业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金[2014]113号文)第三十二条中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。项目移交后,财政部门

应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会合作模式应用等进行绩效评价,并公开评价结果,评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

 

 

 

(作者单位:晋中市财政局)

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