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后“营改增”时代地方税体系建设的思路和探索

  

乔金国

 

作为分税制的基础之一,地方税体系是处理中央与地方财力事权关系的重要制度安排。近年来,随着经济体制改革的深入,现行分税制及其相应的地方税制度安排表现出诸多不适应,尤其是在“营改增”等财税体制改革深入推进的背景下,问题更为凸显。

中央对地方税体系构建问题高度重视,“十二五”规划以及党的十八大都对构建地方税体系提出明确要求。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重”;2013年底召开的中央城镇化工作会议,把“完善地方税体系,逐步建立地方主体税种”,作为一项重要任务进行了安排。

可以讲,加快构建和完善地方税体系,是贯彻十八届三中全会精神的重要体现,是全面深化财税体制改革的重

要举措,也是在原有分税制体制下重新审视中央和地方财政关系的理性选择。在坚持健全完善分税制财政体制框架下,探索构建符合我国国情、财力与事权匹配、满足公共服务需求的地方税体系,具有重要意义。

一、概念的导入和重植

《财政百科全书》定义:“地方税,中央税的对称,属于地方财政固定收入的税收,一般是将税源分散,收入零星,又与地方经济联系密切的税种划为地方税”。《新税务大辞典》认为:“地方税,中央税的对称,由地方负责征收管理和支配的税收”。除此之外,理论界对地方税还有以下几种认识:(1)地方税是属于地方政府管理的税种;(2)地方税是一国地方税收管理体制中划分为地方固定的税收;(3)地方税是由地方支配使用的税;(4)地方税是历史上一直作为或者习惯性作为地方性税收的;(5)地方税应是由地方政府立法、征管、使用的税。还有一些学者认为:地方税是为了实现地方政府职能,根据一国税收管理体制的规定,由中央或者地方立法,由地方负责征收并拥有一定管理权,收入完全归属地方政府的各个税种的总称。上述的概念界定分别从税收的立法权、收入归属及使用权、征收管理权以及历史和习惯的角度阐述了地方税的

内涵。

这么看来,关于地方税的界定并没有严格标准的定义,边际不明,而这也势必将对我们的分析产生实质性的影响。为便于分析,我将地方税作如下定位:地方税应有别于中央税,亦应有别于中央和地方的共享税,它应实指由地方税务机关组织征收、归地方政府所有,中央不参与分成的各项税收之和。因地方这一概念可泛指省及省以下市、县等三级,因此也可有广义和狭义之分,广义的地方税是指省市县三级税收之和;狭义的地方税应指本级税收之和。

今年以来,全面的“营改增”靴子落地,营业税完全退出了历史舞台,增值税的中央和地方分成比例发生了深刻变化。从当前我市各项税收的分成比例看:中央税(100%归中央)有一项-消费税;中央和地方共享税(中央、省、市和县四级分成)有三项-增值税、企业所得税和个人所得税;省市县三级共享税(省、市和县三级分成)有两项-资源税和煤炭资源税;市县本级独享税(100%归本级)有八项-城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税类和契税。

表一:中央税和中央地方共享税当前分成比例 

 

收入分类

中央

市级

县区级

中央税

消费税

100

 

 

 

中央地方共享税

增值税

50

15

7.5

27.5

企业所得税

60

12

6

22

个人所得税

60

12

6

22

资源税

 

30

15

55

煤炭资源税

 

65

17.5

17.5

二、我市的现状和矛盾

2015年,晋中市累计组织各项税收收入139.3亿元,其中,中央税3.3亿元,占比2.4%;中央地方共享税78.1亿元,占比56.1%(增值税49.8亿元,两个所得税28.3亿元);地方税57.9亿元,占比41.5%。地方税57.9亿元中,狭义的地方税50亿元,占比35.9%

进入2016年以来,按中央的统一部署,前四个月,增值税和营业税仍按原比例组织入库,五月份开始执行新的比例,影响各级既得利益部分,通过体制基数的上解和返还予以解决。因有前四个月数据的干扰,我们采集5-10月份的税收数据加以分析。

20165-10月,晋中市累计组织各项税收收入69.3亿元,其中,中央税1.9亿元,占比2.7%;中央地方共享税44.2亿元,占比63.8%(增值税36.3亿元,两个所得税7.9亿元);地方税23.2亿元,占比33.5%。地方税23.2亿元中,狭义的地方税18.3亿元,占比26.4%

综上分析,晋中大体上地方税占税收总计的比重为三成左右,抛开纯经济对不同税种实际完成的影响,税制设置的不合理也是造成地方税整体比重偏低的重要成因。特别是随着营改增的全面实施,地税部门失去了当前最大、占比最高的主体税种,地方政府财政公共预算收入尽管增值税分成比例翻番,但不足以抵销营业税停征带来的减收影响,在永远失去营业税这一增长稳定的大块头税种的背景下,从现行税制来看,全市目前尚无税种可更好地取代营业税在地方税体系中的主体地位。与此同时,全面营改增后,全市地方各税征管手段弱化的矛盾进一步凸显,如何确保营改增后地方各税不流失、地方各税征管不脱节,是地方税体系建设当前迫切需要解决的难题。

三、问题的聚焦和反思

晋中地方税收的制度和收入结构的情况基本是全省各市的一个缩影。所以,从理论上讲,没有一定的收入规模,就没有单独建立地方税体系的必要;如果没有—定的收入规模,地方税收也不可能独立支撑地方政府运作,履

行事权。构建和优化地方税体系,也要提高地方税收收入占国民收入的比重,提高地方税收收入占全部税收收入的比重。前者可以通过规范地方分配秩序实现,后者主要通过规范国家税制达到。

那么,当前地方税制面临的问题,经梳理,我个人认为,主要集中在以下几个方面:

一是缺乏与经济增长密切相关的内生增长机制。在全国维持19个税种(真正开征的18个,固定资产投资方向调节税停征)中,除原营业税、城建税、所得税与GDP具有内在联系,其余税种有的是对经济存量课征,有的是定额征收,与经济增长的关联度都不大。当务之急是使地方税收始终保持适度增长的发展趋势。增强地方税收随经济增长而增长的内生机制。

二是地方税收入对一般公共预算收入支撑乏力。除中央和地方共享的增值税、所得税、地方三级共享的资源税外,其他地方税种都属于零星分散的小税种范围,收入规模偏小,在地税全部税收收入中的占比三成左右。地方税税种设置不合理,营改增下主体税种缺位则会造成地方税收入流失,不利于地方税收结构的稳定和地方经济的发展。

三是地方税种设置缺位和交叉问题突出。某些领域税种缺位,未能开征一些适应社会稳定和经济发展要求并具有特定调节功能的新税种。如社会保障税、遗产与赠与税、环境保护税等;税种不科学。目前仅房地产税类税种就包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税五个税种,并涉及营业税、城建税和个人所得税,重复征税问题较为突出;地位不突出。在分税制的财政管理体制下,地方税理应成为地方财政收支的主要来源,但在实际中,地方税收地位不突出,各级政府的税收收入高度依赖共享税种,地方税种在收入规模上远未达到其应有地位。

四是地方税制改革进程严重滞后。匹配中央与地方的事权、财权和财力,做到一级事权一级财力保障,提高地方税收自给率,避免“小地方税种,大转移支付”的事权、财权、财力不相匹配的失衡格局出现,这应该是地方税改革的方向和宗旨。然而现实却差强人意。如房产税和土地使用税,在城乡一体化发展的大环境下,征收范围仍局限于城市、县城、建制镇和工矿区,土地使用税税额调整缓慢,在税收效益和社会效益之间难以把控平衡点;土地增值税税制复杂、扣除项目繁多、政策边界界定难度大,面

对房地产开发衍生出的一些新事物,难以及时在政策上进行更新,造成基层政策执行难、对政策理解不一;契税和耕地占用税条文粗泛,在部分省市完成了两税由自财政划转到地税后,政策上更新缓慢、内容滞后,特别是涉及到自然人的一些民生问题方面的政策可操作性差,难以在公平和效率之间找到平衡,不能适应形势发展需要。

四、未来的发展和建议

考虑借鉴外国的经验,结合我国国情,兼顾中央与地方的利益,采用税权分散与集中结合型的模式,赋予省级政府一定的地方税立法权。对涉及改革和宏观经济发展、全国统一开征、税收规模较大、税基流动性较强、影响国计民生的地方税种,税收立法权可集中在中央,由中央制定基本税法(条例),实施细则可由省级地方政府自行制定,政策解释权和税收征收管理权即司法权、执法权完全赋予地方。全国不统一开征的税种,其立法权、司法权、执法权全部下放给省级地方政府。各地可结合当地经济和社会发展的实际状况,事先报经中央批准,决定开征、停征、缓征某些税种,以调控地方财政收入水平。

总体的地方税改革,我认为,应以“补减项、建体系”为目标,尽快形成相对完整的地方税税种体系;以“分税

权、赋法权”为重点,稳步形成相对独立的地方税税权体系;以“界职责、定规制”为核心,逐步形成相对协调的税务征管关系;以“提层次,强保障”为原则,初步建立相对健全的地方税法律体系。

(一)现阶段目标选择

补减项,现阶段在税种不增不减的背景下,应将城建税作为深挖潜力的重点税种。财政部前部长谢旭人在其《中国财政管理》一说中提到:研究推进城市维护建设税(以下简称“城建税”)和印花税联动改革,继续保持附加税种的性质,使其成为地方税体系中的重要税种,更好地体现统筹城乡发展的要求。由此可见,中央的未来政策导向是要将行为税塑成地方的主体税种和主要收入来源。

从我市的实际情况看,城建税的确也是全市地方税中的第二大税种。以2015年入库情况为例,全市城维税入库4亿元,税收负担率为全口径增值税、营业税、消费税之和的5%,其中市区税收负担率为“三税”的5.11%,低于城建税条例第四条:纳税人所在地在市区的,税率为百分之七之规定;同时全市十二个县(区、市)中绝大部分均低于规定中“纳税人所在地在县城、镇的,税率为百分之五”的标准。

为解决好城建税的足额征收、有效弥补营改增短期形成收入缺口、重塑地方主体税种问题,下一步,要突出城建税收入任务的分解,严密关注其执行,充分调动征收部门积极性,建立健全征收的收入与征收经费相挂钩的激励机制。同时,要加强国地税之间的联系,按期开展协作会议,进行税收信息情报交换,定期比对分析,采取相应的征管措施。通过国、地税务机关的相互协作和配合,逐步实现信息共享的制度化和规范化,进一步提高税收征管水平。配合“营改增”改革,从税收征管体系上讲,就是地税部门要把工作重心从流转税、所得税等逐渐向财产行为税转移,不失为地方税制改革现阶段一个好的“出路”。

同时,我们再反观“城建税和印花税的联动改革”,作为小税种,印花税(证券交易印花税除外)征管起来面临凭证多、税率多、征收成本大等困难,由此折射出我国地方税制老化问题,因此,建议在地方税制改革方面,要做好税收政策改革的相关工作,择机进行城建税和印花税联动改革,取消印花税。具体讲就是,在保留证券交易印花税的情况下,将其他印花税予以取消。同步取消目前地方用于城乡建设的收费、基金、附加,以所有享用城乡公用设施而又有经营收入的单位和个人为纳税人,以纳税人取得的

销售收入、营业收入和其他收入为税基,将原按行政区划级别设置的等级税率改为统一的标准税率,并将“城市维护建设税”改名为“城乡维护建设税”,以更确切地反映其征收对象,征收范围和税款的用途。因此税种与城镇建设直接相关,宜归属市县政府,税率设置为增值税和消费税三税的10%

(二)下一步改革重点

建议中央“十三五”期间应着力完善地方税体系,将地方税的税种设立权限下放至省政府,由各省按照本省、本地区实际,经科学测算后提出,报请中央同意后执行。税系建设应当简化,国家统一设置的税种以20种左右为宜,地方税税种可设15种左右,尽量少设共享税。未来,深化税收改革和优化国家税系,应当开征一批、废除一批、改革—批税种。在动议新开征的税种中。教育税、环境保护税、零售税等,因与地方经济发展关系密切,且有的在收费时其收入基本归地方,理应作为地方税。

一是开征教育税。教育公共品供给涉及中央地方的支出责任划分问题,待相关事权划清后,即可开征地方教育税。主要设想是:将目前我国在教育方面征收的教育费附加、地方教育费附加、教育基金等合并为教育税,改变其

附加性质,专项用于教育事业发展。在方案设计上,为体现税负的公平合理,课税对象为国家机关、人民团体及事业单位工作人员及从事生产经营活动的单位和个人,税基为工资薪金所得、销售或营业收入以及农民的纯收入。此税种宜作为地方税,用于补助地方政府教育供给能力的不足。教育税。将现有的教育费附加、职工个人教育费和农村教育费改为教育税,以纳税人的销售收入为计税依据,税率以1%左右为宜,由省、自治区、直辖市人民政府确定。

二是调整资源税。资源税主要承担调节级差收益职能,大多数国家把资源税作为中央税。我国的资源相对集中在中西部地区,这些地区恰是经济欠发达、地方财政紧张的地区,把资源税作为地方税,符合我国当前国情的选择。在形成这一共识的基础上,下一阶段,要将资源税扩大征税范围、提高征收标准、改变征税方式,成为欠发达地区省级政府重要税种; 一是扩大资源税课税范围,将水资源、森林资源、草场资源等纳入课征范围,以支持“环保工程”和生态环境建设。二是适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源税税负,限制过度开采不可再生资源。三是将资源收费转化为资源征税,以规范征收管理,

降低征收成本,推进税费改革。

三是改征零售税。理论界一直有将消费税由生产环节征收改为零售环节征收,并更名为零售税的呼声。专家们一直认为,零售税改革与“营改增”进程密切相关,增值税降低税率并全部归属中央之时,就是零售税扩围到全部增值税征管范围之际。目前时机已经成熟,时点已经到来,因此改征问题又被热议。其具体想法是采取“拉伸、整合、改征”的思路,最终将消费税逐步改征零售税。参考美国、加拿大等国零售税的归属做法,为提高省级财政的调控能力,应将其作为省级政府的主体税种。

首先是拉伸:目前,我国的消费税征收范围过窄、且多在生产环节征收,对经济的调节功能有限。下一步,要对提高高耗能、高污染产品及部分高档消费品和服务的消费税税率,如电池、私人游艇、私人飞机、烟酒、燃油等,进一步增强对消费行为的调控功能、助力产业结构调整、合理配置资源等。

其次是整合:对日常化妆品、小排量汽车、新能源汽车等降低或者取消消费税;对高档消费品及过度消耗资源、污染环境的消费品,如金银珠宝、高档手表、实木地板、一次性筷子等,相应提高消费税课税税率(税额),引

导理性消费。同时,将消费税由隐蔽的价内税改为透明的价外税,切实增强消费者的“税负感”,实现消费税引导消费行为、促进节能环保的征收意图。

最后是改征:具体思路是:先考虑将现有消费税中适合地方征管、适于批发零售环节征收的烟、酒、成品油、小汽车、金银首饰及钻石等税目析出,开征零售税。现行的车辆购置税因与车辆生产无关,也应归入消费税征税范围。随着征管水平的提高、信用体系的完善和金融交易的发展,可以将更多的应税消费品及部分生产资料,乃至目前增值税的全部应税货物(服务),都改为零售税,进一步扩大税基、壮大收入。

四是简并房地产税。目前,全国仅重庆、上海两地在进行个人住房房产税试点,对于试点成果,今年全国两会上,全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文给出了12字评价,“细致扎实、运行平稳、成效明显”。同时,他透露,房地产税法由预算工作委员会和财政部牵头研究,调整后的人大常委会立法规划已将房地产税法列入了第一类的立法项目。可以讲,我国房产税制改革已逐渐达成共识,可作为地方税体系税种之一。目前成型的想法是:将契税、房产税、印花税、耕地占用税、土地增值税、城

镇土地使用税及市政配套费、公用设施建设费、土地闲置费等税收性质的收费归并为交易环节(契税)和保有环节(房地产税)两大税种。改革后的房地产税将居民自有住房纳入征税范围,以房产的市场评估价值作为计税依据,按照公平、效率和量能负担的原则设计税率,循序渐进地把课税对象范围扩大至存量住房;对家庭住房按照限定面积免税。

五是开征环保税。同其他税种的设定,主要目的在于收入的组织不同,环境保护税的开征,主要是解决发展的外部性问题,是以约束为主要目的。

2010年,国家发改委和财政部形《中国碳税税制框架设计》成的专题报告。报告建议,我国碳税比较合适的推出时间是2013年前后;由于采用二氧化碳排放量作为计税依据,需要采用从量计征的方式,所以适合采用定额税率形式;在税收的转移支付上,应利用碳税重点对节能环保行业和企业进行补贴。可以说,目前国家相关部委对碳税开征已经在理论层面达成一致,具备了先行先试的基础和外部条件,我省亟待将这一政策导入到综改转型进程之中,使之成为我省各项事业推进的突破口。

我省综改转型就是转在煤炭,改在环境。而环境保护

税正可以契合我省实际,正可以为我省政策缺位问题破题。具体思路是:按照污染者付费原则,可将环保部门的排污费、污水处理费等;并选择防治任务繁重、技术标准成熟的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等,一并打包为碳税。目前由环保部门负责征收的焦炭排污费就具有很强的税收特性,但由于其属于规费收入,强制性不足,很大程度上难以课征到位。另外,由煤炭开采带来的水资源补偿费的征收也存在着征管上的漏洞,碳税的开征将可有效解决这类矛盾性问题。之后,将环保税的视野,逐渐延伸到其他废气、废水、固体废弃物等。

主要参考文献

1、谢旭人:《中国财政管理》,中国财政经济出版社2011年版。

2、财政部财政所课题组:2012年重点课题《国外地方税收制度研究及借鉴》。

3、哈维S罗森:《财政学》,中国人民大学出版社2006年版。

 

(作者单位:晋中市财政局)

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