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多措并举推广运用 PPP 模式合力打造晋中经济发展新引擎

  

乔金国

 

2016年,是晋中市PPP模式正式启动的第二年,也是一大批重点项目落地实施的一年。一年来,晋中市紧紧围绕加快政府和社会资本合作(PPP)模式的推广运用,在政府管理创新、社会融资创新、产权制度创新等方面进行了有益尝试,在轨道交通、市政道路、城市综合垃圾处理、地下综合管廊以及医疗养老等项目上开展了诸多实践。

一、推动政府职能转变,提升公共服务水平

一是制定推广运用PPP模式的纲领性文件。根据晋中实际,代晋中市政府制定了《晋中市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式实施方案》,从总体思路、基本原则、实施范围、操作方式、退出机制、配套政策等多个方面对PPP项目的实施进行了系统化的规范,为晋中市PPP模式的深入开展提供了强有力的政策支撑和方向指引。

二是建立工作协调和运行机制。为保障PPP模式的推广运用,晋中市成立了由市长任组长,分管副市长任副组长, 相关单位主要负责人为成员的PPP工作领导组,办公室设在市财政局。并在市财政局内部设立PPP管理科,作为PPP工作的具体承办机构。协调和运行机制的建立,为晋中PPP项目的全面推进提供了强有力地组织保障。

三是通过简政放权释放市场主体潜力。加强前期立项程序与PPP操作流程的优化衔接,大幅缩减行政审批和非行政许可事项的办理。改革企业登记制度,公开涉企权力清单,营造公平的投资环境,激发市场主体活力和社会资本投资热情。2016年全年,晋中市和中铁、中电建、中国二十冶、中冶天工、北京首创、山西建工等集团公司展开合作的PPP项目,已累计完成投资63.9亿元。

四是清晰政府与企业职责界面。晋中公投公司完成改制后,剥离了政府融资职能,在 PPP模式中变身为政府方出资代表。通过企业债、资产证券化、融资租赁等金融手段,更多地从资本市场直接融资,为PPP项目的开展提供了有效的资金支持。

五是公布晋中市PPP项目投资目录。按照常态化申报和动态化调整的原则,重点在基础设施和公共服务领域储备了一批PPP项目,并制定成投资目录向社会予以公布,其中涵盖了能源、交通、市政、社会公益等领域的50多个项目,总投资达550亿元。

六是充分发挥财政资金引导作用。2016年市级预算安排2亿元,作为PPP项目的前期启动资金,变“挖坑放水”为“开渠引水”,变建设投资为运营补贴,变财政投入为股权资本,充分发挥出财政资金的公共职能和种子作用。此外,市财政还设立了5000万元的奖励资金,主要用于对示范项目前期费用的奖补支出。

七是规范财政系统内部业务操作流程。制定并印发《关于明确政府和社会资本合作(PPP)项目业务流程及相关科室职责的通知》,对财政工作中涉及PPP项目的主要业务流程和相关科室具体职责进行了明确。

二、加大宣传培训力度,不断夯实基础工作

2015年以来,通过参加培训、实地考察、组织学习和媒体推广等多种方式,多渠道对政府和社会资本合作的理论知识、运作模式与管理要点进行宣传和推广,推动政府部门、社会各届和市场主体形成共识,使大家转观念、转思想、转认识,为推进PPP模式的有效开展奠定了良好的理论基础。

同时,针对PPP模式的创新性和特殊性,配套建设了专家库、机构库和政策库,不算夯实PPP模式的基础性工作。2016年初,通过公开征集,选定59家咨询服务机构和86名专家型人才组建晋中市PPP机构库和专家库,经过几次项目实践,充分显示出第三方专业机构和人才的积极作用,为全市PPP项目的规范操作提供了有效的技术支持。其次,还对市级PPP政策库进行了修建和完善,把近年来涉及PPP方面的政策法规,以及国务院、各部委和山西省出台的规范性文件,进行统一整理和汇编成册,并印发到各级各部门,为全市PPP模式的推广运用提供了有力的政策支撑。

三、密切联系晋中实际,助推项目规范落地

一是对准公益性重大项目,积极运用PPP模式。晋中市城区东南外环快速路项目和迎宾街、锦纶路改造项目是市政府确定的2016年出行畅通重点工程,仅工程建安费用就达27.7亿元,这对于市本级公共预算收入不足40亿的晋中而言,财政压力巨大,但城市配套服务功能又亟需完善。对此,我们主动创新,将道路的投资、建设、养护、绿化、排水、照明、环卫以及交通设施等内容纳入PPP项目工程范围。特许经营期满后,项目资产将按协议约定标准无偿移交政府指定机构。这样不仅缓解了财政短期支出压力,压缩了市政管护费用,而且在为社会大众提供优质公共服务的同时,又实现了国有资产的保值增值,大大提高了财政资金的使用效益。

二是对污水、垃圾处理等基础设施项目,强制使用PPP模式。市城区生活垃圾处理和餐厨废弃物处理项目,采取竞争性磋商的方式,选择有技术、管理和资本实力的合作伙伴,授权特许经营,明确特许经营期限和处理标准,完善服务费价调机制,由中标企业对原项目进行升级改造,负责投资建设和运行管理。通过合理的可行性缺口补助,让专业的人做专业的事,实现环境保护这一重要的公共服务目标。

三是对利益空间较大、容易发生权力寻租的领域,自觉应用PPP模式。天然气加气站既是亟待建设的市政公共服务设施,也是较为稀缺的社会公共资源,由于利益空间大,较容易发生权力寻租。为此,我们按照市场化资源配置的要求,率先创新对全市所有加气站实行特许经营制度,与国有建设用地使用权一起“打包”公开拍卖,特许经营期限届满后,未获批准续期的,政府将无偿收回加气站特许经营权(含国有建设用地使用权),在最大程度保证了公共资源和公共利益的最大化。

四是对传统优势产业的扶持,创新植入PPP模式。文化旅游是晋中的传统产业,但原有优势没有充分发挥,文化旅游产业链建设不够完善。对此,我们积极拓展思路、探索出路,通过政府出资入股,大力发展混合所有制经济,以市场化手段推动资源整合、资本运作和技术服务。2017年计划实施的祁县乔家大院综合旅游体、平遥古城生态旅游文化产业园、太谷县三多堂旅游区开发等项目,将通过1亿元的政府产业基金引导,撬动预计20亿元以上社会资本投入,以达到加快传统产业上档升级步伐,实现产业增值、企业增效、居民增收的效果。

五是对能够实现市场化收费的公共服务项目,大力推行PPP模式。以晋中市潇河流域市区段综合治理PPP项目为例,我们将生态绿化、河道治理等基础建设与商业业态开发“捆绑”实施,在满足前期公共设施养护和公益性服务功能的基础上,以及后期商业开发不低于3亿元的前提下,与社会资本建立收益共享、风险分担、激励相容的良好合作关系,特许项目30年的经营权和收益权,采用政府付费加使用者付费的回报机制,让社会资本方获取合理的投资收益,让群众的公益需求得到最大程度满足。

通过市委、市政府的组织和推动,各级各部门以及市场主体的共同努力,晋中市PPP各项工作取得了初步成效。2016年,全市运用PPP模式实施启动的项目共12个,总投资204.7亿元,其中政府的直接投入仅为11.8亿元;成功签约落地项目9个,总投资87.83亿元。

省财政厅公布的国家级和省级示范项目名录中,晋中共有九个项目成功入选,其中国家级示范项目3个,省级示范项目6个。项目数量、投资规模及规范程度都位居全省前列。

四、总结经验寻找不足,把握方向继续前行

晋中市在推广和运用PPP模式的道路上探索前行,虽然各项工作进展相对顺利,但也暴露了一些亟待规范和解决的问题,我们将列为下一步PPP工作重点进行主抓:

一是强化项目识别和前期论证工作。物有所值评价和财政承受能力论证是财政部门两项最重要的职能,也是实现PPP可持续发展的关键。但不是所有项目都适合搞PPP,做好财政资金效益评估和收支测算是前提,不能盲目扩大PPP项目投资并放大财政风险。特别是要将晋中市明年启动的几个大项目作为重点进行甄别,扎实做好前期识别和

论证工作。

二是继续完善PPP项目的规范性工作。目前已启动的项目中,有的虽然已进入实施阶段,但一些前期手续还没有完善,合同还没有签订,下一步必须严格按相关规定充实完善。此外,还要加强项目的合同履约管理,确保政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

三是进一步做好PPP模式的基础性工作。主要是督促县级政府和职能部门要结合本地实际,因地制宜的建立健全本地区的制度政策体系,细化对本地区的政策指导,做到政策上下衔接、措施切合实际。

四是健全风险防范和监督机制。对项目可能产生的政策风险、商业风险、法律风险要进行充分论证,完善合同设计,健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立透明、专业化强、可问责的项目监管体系,形成政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。

五是着力化解民间资本准入难。目前有实力的民营企业参与PPP项目的积极性还不够,存在着“玻璃门”问题。接下来,我们会启动一些对民间资本吸引度高的项目,做好方案的设计开发,创造有利条件激发民间资本投资热情。

六是抓好标杆项目建设。在已启动的项目中,评选有典型带动效应以及操作规范的项目作为全市的示范项目,重点推进、重点扶持、重点培养,充分发挥出示范项目的引领性和带动性,为全市树立样板工程,带动全市PPP项目建设。

 

 

(作者单位:晋中市财政局)

 

   
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